五、财政压力下的机构改革及其偏差

农村税费的规范和政府财政基础的转换从两个方面给乡镇政府产生了影响：一方面是直接减少了目前的财政收入；另一方面是也减少了未来税外收费的机会。这意味着政府不能再靠各种收费和摊派维持自己的生存，也大大加剧了政府的财政收支矛盾。这种“减其收入、断其财路”的措施及严重的财政短缺迫使政府走上精简机构和人员的道路。

京山县的机构改革也是根据省市机构改革的有关精神，按照先乡镇后县直、先党政机关后事业单位的方式进行。第一，撤并乡镇村组。撤销了马店、杨丰两个镇，66个管理区，清退自聘人员83名。全县精简行政村5个，精简村民小组343个，精简村组干部1692人，村组干部精简率达到32.3%。调整教育布局，县原有中小学校350所，现已撤并176所，占50%，精简各类教育职工1521人，精简率为21%。通过机构和人员的精简，以减轻农民负担。如绿林镇将原来的17个行政村合并成14个，村民小组由88个合并成48个，村组干部由170人精简为60人。取消了组长配备，组长一律由村干部兼任。仅此一项，全镇就减少村级支出32万多元，农民人平减负30多元。

第二，压缩精简镇村人员编制。按照省市的要求，全县镇党政机构改革行政编制总的精简比例为20%。镇党政领导职数实行总量控制。全县1997年乡镇机构改革时共核定行政编制645名，实际分配到乡镇为631名，预留机动14名。全县各镇党政领导职数定为11名，镇党委委员职数为9～11人，其中，镇党委设书记1人，副书记1～2人，设镇长1人，副镇长2～3人。提倡党政领导交叉任职和班子成员兼任内设工作机构领导职务。镇人大、政协领导原则上由镇党委书记、镇长兼任。

第三，调整乡镇机构设置。全县各镇党政机构原则上设立五个综合性机构即：党政办公室、农业办公室、经贸办公室、社会事务办公室、政法办公室（挂综合治理办公室牌子）。改革以后，全县镇党政机关工作机构由15个精简为5个，行政编制由原来的631名减为504人。全县精简行政干部215人，精简率为29.4%。计划改革后乡镇事业单位由原来的22个精简为8个，人员由原来的5678人精简为4542人，精简1136人，精简率为20%。全县县直政府工作机构由32个精简为22个，行政编制由736人减为552人，精简人员184人，人员精简率为25%。全县清理、拍卖超编、超标小汽车231辆，摩托车143辆，每年可节约资金800万元。

虽然上述机构改革“是近些年来改革力度较大的一次”，但是，我们也看到改革依然存在不少偏差。(www.daowen.com)

其一是人员精简困难，出现“下减上不减或少减”、“名义上减实际上未减”以及“减人不能减负”的问题。从机构和人员的精简来看，京山县撤销了一些乡镇村组及其他机构，清退一些干部和人员。但实际上，全县精简的人员绝大部分是村组干部，尤其是组干部，乡镇干部精简很少。村组干部精简率达到32.3%，这高于全县行政编制的精简幅度。不少乡镇干部就称不少人事实上并没有真正精简，有的只是换了一个部门，有的人员依然是财政开支。如有一个镇，改革后核定的行政编制为34人，但是，2002年列入财政开支的人员却高达721人，其中全额预算单位有464人，包括教育系统的363人，乡镇政府也有58人，远远超过核定的标准。对于不少乡镇来说，不仅减不了人，也减不了负。

其二是乡村机构精简了，但政府职能并没有根本的转变，人与事、权与能及财权与事权的矛盾依旧。乡镇依然是牌子大、权力小，有职无权、有事无财、力不从心。改革后的乡镇政府的工作机构按要求从15个减为5个，并要求乡镇政府转变职能。但是，从目前来看，镇直机关减少了，但从上到下的各种指令性任务和指标并没有减少，税费征缴、招商引资、经济发展、文化教育等等依然是重要任务。

其三是乡村机构精简了，但县直下派部门仍存在，依然留下增加农民负担的口子。全县设在乡镇的“七站八所”多的达20多个。经过几次的简政放权和机构调整，上级将“管钱管物、有利可图”的部门收走了，将一些“包袱”如文化站、广播站、农机站、农技站等等甩给了乡镇。这无疑会加重乡镇的财政困难，也可能迫使乡镇继续向农民伸手。不仅如此，税费改革堵死了乡村摊派收费的渠道，但部门收费的口子依然存在。我们在京山县就了解到，有不少县直部门现在可不经镇和村直接到农村向农民收费。

其四是村级组织人员精简幅度过大，不该减的减了，村级基层组织运转困难。如前所述，税费改革中，减人、减财力度最大的是村级组织。京山县税费改革中要求取消村民小组组长，由村级干部兼任。这在一定程度上的确有助于减轻农民的负担。但是，现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部，他们从来也没有要国家的财政负担。减少村组干部并不能减少国家财政负担。从农民负担的角度看，“一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部，真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部，而是上级庞大的政府机构和冗员”。将所有的组干部全部取消，也给村级管理、农业生产和农民生活带来诸多的不便。在有的村还引起农民的不满，农民又自发起来重新选配了自己的组干部。另一方面，从村民自治及法律的角度来看，村级组织的设置及干部的配备是村民自治范围内的事情，村人员选配和机构设置本应是村民自己决定，而不应由政府决定。税费改革中村组的撤并及人员的精简通常不考虑村民的意愿，而是由上级直接决定。实际上，县镇政府花如此大的力量去精简村组织及村组干部，个中的缘由并不完全是为了减轻农民负担，而是为了减轻自己的负担，是在收入减少的情形下如何保住自己的利益，而将改革的成本和负担转嫁到村。在此，我们再次发现，在与县镇政府的利益争夺之中，村级组织依然是失利者，而村级组织惟一的选择就只能是排挤村民小组了。