四、县镇村的利益分配及财政体制的变革

税费改革不仅旨在重新调整政府与农民之间的利益关系，也直接引发各级政府与组织之间的利益重新分配。尤其是因为税费改革的直接目标就是要求减轻农民的负担，其直接的后果都将是减少政府的税费收入或财政收入。那么，如何分割改革后的收益及由谁来承担改革的成本，也将成为各级政府和组织及不同部门之间争夺的焦点。特别是当所争夺的财政收益直接影响甚至决定着组织和机构自身的生存之时，这种利益的争夺也将更加强烈。

从京山县来看，农民税费的归并及负担的减少直接减少了县镇村的财政来源和收入数量。据京山县有关部门的测算，改革前，全县1999年总财力（包括预算内、预算外财力）为8461.15万元（剔除共同生产费和公积金），其中县镇财力为7297.29万元；村级财力（公益金、管理费）为1163.87万元。改革后总财力由农业税、农业特产税、农业税附加和农业特产税附加组成，四项合计为6562.46万元。与1999年相比，全县政策内外财力减少达5000多万元，其中，政策内财力减少1898.69万元。对于一个农业县来说，如此巨额的经济和财政收入的减少，无疑将会对政府和组织的财政基础产生重大的影响。特别是在全县不少部门和乡村组织债务累累、入不敷出的情形下，如何才能减少整体财政收入下降中自身所承担的份额，是他们直接关注的问题。

有意思的是，对改革后各级政府和组织财政减少的幅度的分析中我们发现，县镇村各级都竭力将改革的成本向下转移，最后的获胜者都是各自相对的上级，而在县镇村三级之中，村级财政收入损失最大。从全县来看，改革之后，县镇财力由农业税和农业特产税组成，两项合计为5475.72万元；村财力由农业税附加和农业特产税附加组成，两项合计为1086.74万元。改革后与改革前相比，全县总财力减少1898.69万元，下降22.44%；村级财力减少77.13万元，下降6.63%。如与2000年相比，总财力减少1562.68万元，其中，县镇财力减少452.79万元，下降7.64%；村级财力减少483.38万元，下降30.78%⁽¹⁵⁾。事实上，在税费改革中，县和镇为保护自己的利益而以减少和牺牲村的收入为代价。在改革后的县镇与村的利益分配中，村级组织最终成为失利者，也是改革成本的主要承担者。按照一些乡村干部的说法，“板子仍是打在村的屁股上”。在此，政府尤其是上级政府的利益再次呈现出刚性。

不过，县镇虽然在与村的利益争夺之中占优势，但并没有彻底解决改革后的利益分配问题，因为，县与镇之间的利益分割依然存在。为此，税费改革之中，县与镇也需要重新划定自己的利益边界，从而引发了县镇财政体制的变革。(www.daowen.com)

同全国其他一些乡村地区一样，京山县的乡镇财政也是20世纪80年代中期建立起来的。自乡镇财政建立之后，乡镇的财政管理体制发生过多次的变化。其中，税费改革之前就有6次大的变革。不过，有些核心内容是没有变化的。其一是以“核定收支基数”为前提，账由县算，钱由县管，事由乡镇办；其二是“收入上缴，支出下拨”（仅1994年设立乡镇金库直接解库运行一年多）⁽¹⁶⁾。乡镇财政事实上由县直接决定。乡镇有财无库。镇政府组织的财政收入因无金库而不能就地入库和划解，当月收入全额上缴县财政，县财政次月再按预算进行资金下拨，钱由镇收，不能直接用。显然，这是一种财权集中于县的管理体制。这种体制造成乡镇“事权”与“财权”严重脱节，“财权在县，事权在镇，财政有限，事权无边”。这种体制一直为乡镇所不满。随着税费改革的进展，县镇财政大幅度减少，县镇之间的矛盾更加突出。乡镇也强烈要求“利益共享、风险共担、分配相对合理、均衡”。如果说在原有的体制下县政府对一些部门及事权的控制可以获得相应的收入的话，税费改革的实施将可能切断部门收费的渠道，对一些部门即事权的控制变得更加得不偿失了。下放这些部门及相应的事权和财权无疑是一种理性的选择。也正因如此，税费改革过程中，县政府决定下放一些无利可图的部门，并给予乡镇一定的财政权，对县镇的财政分配体制进行调整。

根据京山县镇财政体制改革的方案，改革后的镇财政体制的基本模式是：“划分范围、分级分税、分块核算、定死基数、金库结算、自求平衡、递增上缴（递减补贴）、超收全留、歉收自补、一定三年”。从其内容来看，基本特征仍是财政的包干制。按一些干部的说法就是“分灶吃饭，自求平衡，自负盈亏”。这种改革无疑会增强乡镇聚财理财的积极性，有助于“事权”与“财权”的统一。不过，在事权与财权的划分中，县镇之间依然存在明显的分歧。乡镇认为县向乡镇转嫁包袱，将一些无利可图的部门下放给镇，而牢牢控制一些“有权有利”的部门。不仅如此，由于实行“收支两条线”，镇的各项税收首先是划解上缴，同时规定，镇在完成上缴任务后，超收部分全留，歉收部分自补。凡是完不成县级及县以上上划收入任务的，所欠上划部分由县财政直接从镇财政体制结算中扣缴。县对镇事实上拥有较大的决定权和控制权。

其实，从调查来看，京山县的县镇财政体制的变革主要的并不是实行财政包干制，也不是县赋予镇较多的财政收入和较大的财政自主权，更重大的和最深刻的变化实际上是乡镇政府财政来源和基础的变化。这一变化直接源于税费改革中对农村税费的精简和归并。在税费改革之前，乡镇的财政来源不外四个方面：其一是农民的税费；其二是国家的转移支付；其三是乡镇企业上缴利润；最后是各种借款。从京山县来看，由于乡镇企业不发达，国家的转移支付较少，乡镇的财政主要来源于农民的各种税费。特别是由于合法的税收分成难以维持政府的开支，乡镇政府及政府部门不得不依赖收费来维持。一旦收费也不能维持的话，便转向各种借贷来维持。因此，乡镇政府事实上已经变成了一种“收费政府”和“债务政府”，在相当程度上依靠各种收费和借贷来维持⁽¹⁷⁾。税费改革以后，对农民承担的负担和税费进行清理和规范实际上也是对乡镇政府的财政来源进行规范。从此，乡镇政府的财政来源主要是农业税和农业特产税的分成及上级的转移支付，而村的收入则是由农业税附加和农业特产税附加构成。这种变化的深刻意义还在于，税费改革之后，镇村不再依靠各种收费和摊派作为自己的财政基础，而只能来源于合法的税收及分成。这无疑是乡镇财政体制上的历史性变革，它重建了乡镇政府的财政基础，也推动了乡村公共财政体制的建设。