三、减负的政策与制度创新及其限度

上面的陈述也表明，实行税费改革是因为乡村原有的制度成本和费用已经过于高昂，乡村的有序治理变得不可能了，必须尝试创新制度以替代原有的制度。由于现存的乡村社会中的矛盾首先就根源于税费关系的混乱以及由此出现的农民负担过重，因此，成功的制度创新首先要求解决税费关系混乱及农民负担过重的问题。正因如此，各地税费改革的首要内容就是进行税费清理，以减轻农民的负担。京山县将税费改革的内容概括为“两个取消、一个逐步取消、两个调整、两项改革”。

①取消乡镇统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消现行的乡统筹费（即农村教育事业附加、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路建设费）。②取消屠宰税。③决定用3年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。④调整农业税政策。农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况调整确定。⑤调整农业特产税政策。农业特产税据实征收，并实行农业税和农业特产税分开征收，严禁两税重复征收。⑥改革村提留征收和使用办法。原农村三项提留不再固定向农民收取而是以农业税附加和农业特产税附加的方式收取。农业税附加比例和农业特产税附加比例最高分别不超过其正税的20%。“两附加”用于解决村干部报酬、五保户供养、办公经费等三项费用，实行财政专户储存，经管部门负责审核监督，乡管村用。⑦改革共同生产费的征收和使用办法。改革后，原用于抗旱排涝、恢复水毁工程等开支的共同生产费不再固定向农民收取。用于农村抗旱排涝的计量水费、电费和油费，按照“谁收益、谁出钱”的原则，由受益农户据实承担。用于村组恢复水毁工程等开支所需资金纳入一事一议范围。同时，对一事一议筹资范围进行规范。严格管理程序，实行上限控制，即每人每年最高不得超过20元（后改为15元），由筹资村、组使用，尝接受农民负担管理部门的监督。

京山县税费改革的上述内容是根据2000年3月2日《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》的要求确定的。其最重要的措施首先就是税费的归并和精简。税费改革之后，政府面向农民收取的只有“两税”、“两附加”，即农业税、农业特产税、农业税附加、农业特产税附加。从而大大减少了税种，规范了收费，为理顺和明晰国家及政府与农民税赋关系，减轻农民的负担创造条件。

从实践来看，上述政策调整对于减轻农民负担发挥了一定的作用，税费改革之后农民负担有较大幅度的下降。据统计，2001年税费改革后京山县“两税”、“两附加”总额为6562.46万元，人平158.82元，亩平81.74元。与1999年总负担9087.86万元、人平219.93万元、亩平113.19元相比，全县农民合同内负担2525.4万元，人平减少61元，亩平减少31元，分别下降27.79%。减负幅度最大的镇减幅为56.7%，减负幅度最小的镇减幅为17.37%。从曹武镇来看，2001年税费改革后，全镇农民负担总额比2000年时减少了87.65万元，减幅达15.6%，如果与1999年相比，负担总额从620.64万元减少至472.63万元（不计共同生产费及其他行政事业性收费），减少了148.01万元，下降了21%。全镇亩平负担67.5元，比1999年的亩平85元减少了17.5元，占20.6%。更为重要的是，由于取消了各种卡外收费，大大减轻了农民承担的合同外的各种负担。据京山县有关部门的估算，农民的实际减负在5000万以上，减幅达40%以上⁽¹²⁾。税费改革基本上做到了“村村减负、组组减负”，农民的名义负担和实际负担额都有相应的减轻。

上述成绩无疑是应该肯定的。然而，现在的问题是，上述负担额的减少是不是达到了改革和政策本身设定的目标，是否真正达到了“根治农民负担过重”的目的呢？更重要的问题还在于，上述的成绩仅仅是一时的改革效应还是有长久制度保障呢？(www.daowen.com)

从我们的调查来看，至少在京山县，税费改革在减轻农民负担问题上仍是有限度的。农民负担的实际减少与中央及税费改革所设定的目标仍有相当的差距。

仅从统计上看，上述农民负担的人均数及减幅与实际并不完全相符，实际减幅并没有统计上报的数额高。上述全县人均负担是按年报确定的农业人口数与承担的负担数计算出来的。从年报来看，全县农业人口数为413207人。但由于人口外流以及有部分农民并未承担税费，村实际的农业人口（负担税赋的人口）少于统计年报人口数。据全县的审核，农村实际农业人口为334749人，比县定农业人口数减少78458人，减少18.99%。按县定年报农业人口测算，全县人平“两税”和“两附加”为158.82元，但按村实际上报的农业人口测算，全县人平负担两税两附加应为191.58元，人平提高32.76元。增加最多的为曹武镇，按县定农业人数测算，全镇人平为181.73元。如果按村实际人口测算，全镇人平为261.10元，人平提高了79.37元⁽¹³⁾。因此，尽管农民负担减轻了，但是如果不计“卡外的”减幅，“卡内的”实际的减幅并没有统计的数额高。

另一方面，农业税和农业特产税的计税不准确。按照税费改革的要求，农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况调整确定。全县农业税计税常年产量以1994～1998年5年间农作物的平均产量为依据确定。全县农业税平均税率确定为6.47%，各镇可根据实际情况确定，但到村、到组、到户最高不得超过7%。农业税计税价格按省政府规定的价格即每公斤1.1元执行。但是，从计税产量来看，据我们调查，为了不超过国家规定农业税不超过常产7%征税的限度，各乡镇上报和确定的常产都比实际产量要高得多，按统计年报测算，全县亩平常年产量达1034.8公斤。尽管在实施过程中按照85%折算，但亩平仍高达879.62公斤，甚至有的镇超过1000多公斤。其次，从计税面积来看，因为农民实际耕种土地面积与上报土地面积不符，一般都是少于上报面积，而县市计算土地应该承担税额时，均是按上报面积来计算，由此出现实际耕地亩平承担的税额高于测算数的问题。从全县来看，乡镇上报实有耕地面积为74.24万亩，比二轮承包耕地面积80.29万亩减少6.05万亩，占二轮承包耕地面积的7.54%。在实有耕地面积中，承担农业税的计税面积为72.88万亩，其中，村已经落实任务面积70.45万亩，抛荒等未落实面积为2.43万亩。上报农业税计税面积与二轮承包面积相比，全县实际减少7.41万亩，占二轮承包耕地面积的9.23%。如果按实际落实的农业税计税面积测算，亩平负担应为88元，比县定亩平负担81.74元增加6.26元。增加最多的为绿林镇，该镇实际耕地面积为9536亩，比统计面积11236亩少2700亩。如按统计人口和面积计算，亩平负担达到113.25元，这远高于全县亩平81.74元的税额，但如果按实际耕地面积计算，亩平负担达到149.10元，亩平比统计数多35.85元，超过全县平均数67.36元⁽¹⁴⁾。特别是由于两税任务是县乡按上报面积分解下达到村，为了避免因土地抛荒而出现的税款悬空，有的村便采取将抛荒田应承担的农业税加到承包田上的办法，从而进一步加重了种田农户的负担。最后，从计税价格来看，税费改革执行的农业税计税价格是每公斤1.1元，而这是1996年农产品定价高涨时的价格。1996年之后，农产品（稻谷）的价格就一再下跌，到1999年，稻谷的中等价格每公斤约0.97元，计税价格比实际价格要高出0.13元/公斤。仅此一项，全县农民多负担农业税247.04万元，户平多负担15元。到2001年，稻谷价格已经跌到每公斤0.90元左右，低于计税价格0.20元。这进一步加重了农民的负担。

正是由于指标的确定出现偏差，导致税费改革之后农民实际承担的负担远远超过改革的预期以及统计上的负担数额。不过，造成此种结局的原因并不完全是统计上的或技术上的原因，如历年的年报数的不准确、人口与耕地面积的变动等等，更重要的是这种定税方式及实施改革者的利益偏差。因为，京山县在税费改革过程中，农民承担的税额并不是在自下而上地核实实际产量、耕地面积及市场价格的基础上确定，而是“首先匡算县乡村的财政需求”，再根据县乡村三级开支和财政的需要，反推出农民亩平应该负担的数量，最后由县乡村自上而下分解落实到户的。按照一些县乡干部的解释是，“自下而上核实面积和产量太复杂，耗费的时间和精力太大”。但其真正的原因在于，如果按真实的耕地面积、常年产量和市场时价计算，所能收取的“两税”和“两附加”将大大减少，县乡村的财政收入也将随之减少，在现有的条件下将难以生存！在税费改革及税额确定过程中，农民并没有实质性的参与。其结果是在事关农民收获的分割或税额分配过程中，农民丧失了直接的发言权。政府的自身利益扩张性及主导性再次凸现出来，进而左右着税费改革进程并在相当程度上决定着新的制度安排及减轻农民负担的实际效果。