二、改革前的税费关系及其矛盾和后果

税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“缴完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家缴税的同时也向村集体缴“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上缴的税后，统一上缴国家，村集体也因此成为纳税单位。如果仅从农民上缴的角度看，可以说农民缴给国家的税不过是缴给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上缴国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的租费关系。但这种三角关系因村集体的代理而转变成国家与集体的税赋关系和农民与集体的租费关系两层关系。换句话说，仅从农民上缴税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系而仅仅与集体发生关系，国家所面对的是集体而非个人，国家无权、也没有必要向农民直接收取税费。毕竟农民承包的仅仅是集体的土地，集体也才是真正的产权所有者和纳税者。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清晰的。

改革前的乡镇、村（村委会和村集体）与农民之间权力关系事实上也是依上述税费征纳关系的制度安排而建立起来的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收；村委会作为村集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。在税费征缴的同时，乡镇政府通过村委会对农民和乡村社会实施管理。由此形成了现存的乡镇与村委会的权力关系及乡村基本的治理结构。也正因如此，一些学者将村委会和村干部称为国家与农民之间的代理者。而为了保证国家的税费收取，乡镇政府也竭力加强对村委会组织的控制，这也正是村民委员会最终成为“乡镇政府的一条腿”的根本原因。

一项制度的存在取决于制度本身的效力及其运行成本。按照诺斯的观点，推动制度变迁的行为主体都是追求收益最大化的。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用。只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁⁽⁷⁾。那么，现在的问题是，中央和地方政府推进农村税费改革的动力何在？是否也是因为现行的制度运行成本较高而必须予以改变呢？或者，新的制度可能比现存的制度带来更大的预期收益呢？显然，在此我们必须分析政府推进税费改革的原因和动力，尤其是要说明现存的制度的实际成本。

京山县地处湖北省中部，全县有40万人，14个镇和1个经济开发区，面积3520平方公里。从京山县的改革来看，该县是2000年5月18日被湖北省政府确定为全省农村税费改革的两个试点县之一。改革也是“京山县委、县政府积极争取、主动请缨”的结果。但是，京山县的税费改革并不是单纯的政府行为，也不仅仅是少数领导人利益的追求和个人的选择。事实上，推动中央和地方政府进行税费改革的动力来源于多重的压力，其中，最为根本的是政治和财政的压力，而这种压力恰恰根源于现存的税费关系的混乱及其矛盾。

从京山县来看，农村改革以后乡村治理的状况是随税费关系混乱、政府利益扩张及农民负担加重而不断恶化的。同其他乡村地区一样，京山县的农民负担也是自80年代末开始加重。经过治理，到90年代初，农民负担有所下降，1994年粮食大幅度提价，农民收入增长很快。但是，在农民收入增长的同时，农民负担迅速增加。自1997年开始，粮价持续下滑，农民收入下降，而农民负担却继续加重，至1998年前后农民负担达到最高点。1998年以后，自上而下加大减轻农民负担的力度，农民负担才略有下降，但此后又出现反弹。直到2001年改革前，上级下达到农户的各种收税收费集资提留的经常项目多达20余项，而这些还仅仅是“卡内的”有据可查的税费，至于其他“卡外的”及“七站八所”的各种收费和罚款等究竟有多少，还不清楚。农民负担仍相当沉重。一些乡镇农民负担亩平超过200元。然而，相对于周边县市来说，京山县的农民负担仍是比较轻的。与京山县同属荆门市的沙洋县，90年代后期，农民负担普遍超过200元/亩（含共同生产费），人平高达400元以上。如此沉重的负担，以致有的农民称现在是“缴不完国家、留不够地方的、自己也没有剩下的”。(www.daowen.com)

日益沉重的负担引起农民强烈的不满，也加剧了乡村政府与农民矛盾。从调查来看，农民抗粮抗税行为日益普遍，与乡村干部和政府的直接冲突明显增多。从1998到2000年3年来看，农业税年征收率不到75%⁽⁸⁾。到1999年底，京山县全县仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3108.59万元⁽⁹⁾。而此时全年两税的征收任务仅为3218.31万元，也就是说，近一年的两税任务未能收取。而另据京山县农村税费改革领导小组关于《京山县农村税费改革工作总结》的材料来看，截止2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿⁽¹⁰⁾。除直接的拖欠和抗拒之外，沉重的负担使农民大量弃耕和外流。据统计，2001年税费改革前，京山县有1万多亩耕地抛荒，占全部耕地面积的10%以上。最高时全县村平抛荒面积接近20%，少数组接近50%⁽¹¹⁾。曹武镇2000年的抛荒面积曾达到22000亩，接近占全部耕地面积的1/3（31.4%）；钱场镇2001年年初有抛荒田11233亩，涉及农户1277户，分别占总承包耕地和总农户的17.8%和19.5%。以至于有的人称农村耕地的“大包干”已经变成了“大抛荒”。

农民的抗税及大量的弃耕和外流所产生的直接后果是减少政府的税费收入。如直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”。为此，有的地方将未能收取的任务转嫁到其他种田的农民身上，进一步加重这些农民的负担，打击农民生产积极性，不堪重负的农民随之不断地加入抗税或逃亡者（外出打工）的行列，乡村社会经济陷入衰败，政府的财政来源进一步枯竭。为了维持庞大的政府开支及生存，应付越来越难收上来的税费，乡村政府又不得不采取更强硬的措施收税收费，如此恶性循环，愈演愈烈，不仅加剧了政府与农民的矛盾，也加大了政府税费征收的成本，财政状况迅速恶化。仅从村级债务来看，截止2000年7月底，全县419个村负债总额达1.8亿元，村平负债42.96万元，债务大的村高达上百万元，其中10万元以下的“轻债村”51个，10万元至50万元的“中等债务村”231个，50万元以上的“重债村”129个。相比较而言，京山县也是荆门市所属县区中债务最轻的。据我们调查，沙洋县村级债务村均已超过100万元，钟祥文集镇村均债务达200万元。形成村级债务的原因很多，其中，最为主要的是兴办乡镇企业、“普九”达标、修路办电等一系列达标升级所造成的各种借贷款项及利息，约占全部原始村级债务的一半左右。另一部分是源于村级超支特别是村组干部吃喝招待与滥补滥支造成的欠款。此外就是农民拖欠税费形成的村级债务。有些村每年可以收取的税费不足应收款的一半。为了完成任务，村组干部便高息借款以完成任务，进而形成新的债务。

显然，农民负担过重不仅加剧了政府与农民的矛盾，增大税费征缴的成本，也使税费来源陷入枯竭，使政府陷入严重的财政和政治的双重危机之中。当任何一个政府流失一个纳税者之时，事实上也就丧失一个公民的支持。一旦地方的基层政府和组织既难以获得财政上或经济上的支持，又难以获得公民政治上的支持之时，其必然的结果是陷入瘫痪和瓦解。可悲的是，这种现象在乡村一些地区开始显现出来。如在京山及相邻的县市调查中，有的农民称时下是“村级名存实亡、乡镇摇摇晃晃、县市好景不长”，而有的县乡干部则称当前是“村也撑（村）不住，镇也镇不住，县也陷（县）下去了，市也就是那么回事（市）了”。

这也表明，税费关系的混乱及政府利益的扩张也直接加重农民的负担，引起农民的不满和反抗，进而增大制度运行的成本，威胁基层政府及制度本身的生存。乡村的发展已经走到了这样一个关口：农民不愿继续按原有的方式生活下去，而基层政府和组织也不能按原有的方式继续生存下去了。为了不让历史上政府竭泽而渔、官逼民反的悲剧重演，政策调整和制度创新也就成为惟一的选择。事实上，这正是中央及京山县实行税费改革的内在原因。