八、乡镇财政治理建议

那么，乡镇财政应该何去何从呢？我们认为有三种路径可供选择：

第一种路径是根据各个乡镇实际决定是否撤销乡镇财政。对于财政状况较好且有发展潜力的乡镇，可以实行“建设型”策略，即在县乡间进行分权式改革，尽量下放条条管理的部门机构，将其全部纳入乡镇财政统一预算管理，同时，在现有县乡“分税制”基础上，进一步增加乡镇的优势税种，加大乡镇分税比重，从而保障乡镇的公共财政改革顺利进行，并促进乡镇公共财政的建设；对于那些财政状况较差且无发展潜力的乡镇，可以实行“虚置型”策略，即恢复县乡“统收统支”财政管理体制。

对于“虚置型”乡镇来说，它实质上就等于“县政乡派”，即乡镇政府是县级政府的派出机构，代理县政府对所在辖区进行行政管理。这样一来，它不可避免地削弱乡镇政府的自主性，进一步加剧它对上级政府的依附性积累，乡镇政府将极有可能完全纳入国家的官僚体系之中，其结果将不难想像：一是乡村社会直接面临“国家”的挤压，必然阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和发展；二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突将会处于“短兵相接”的状态之中，这在一定程度上将加大消解基层政府与民众之间矛盾的困难，不利于农村基层社会的稳定；三是增加国家的统治成本，因为上级政府不但要包揽乡镇所有的行政支出，而且还要承担乡镇留下的巨额债务⁽³¹⁾。

第二种路径是“撤并乡镇”。现有的乡镇规模过小，但是即使是一个很小的乡镇，也照样要设立一些必要的政府机构，所谓“麻雀虽小、五脏俱全”，为此，它就必须列支一笔不小的行政管理费用。适当撤并乡镇以后，不但可以节约不少行政管理费用，而且，一定规模的乡镇也具有相当的财政自给能力，因为扩大后的乡镇农业税收、工商税收和国税收入都将有较大的增长。当然，撤并乡镇，不是几个乡镇人员、机构简单地合在一起，应当同时进行相应的乡镇机构配套改革，裁减冗员，精简机构，建立统一、效能的乡镇政府。

在撤并乡镇中，一定要认真考虑各个乡镇的历史渊源、地理区位、基层市场、当地人民的生活习惯、民族和社会交往及其心理关联等因素，切不可草率行事，单凭几个领导人的意见想怎么撤并就怎么撤并，否则会留下隐患。

第三种路径是实行“乡政自治”。即顺应现代政府治理的要求进行乡镇政府结构性转型，在县乡政府间进行制度化分权改革，切实增强乡镇政府的相对自主性或独立性，实行有限的“乡政自治”（limited self－government of township government）；同时，在乡镇一级建构多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡政的选举、决策、管理和监督等诸多层面与各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。这种“乡政自治”与完全的“乡镇自治”（township autonomy）是两种截然不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变其依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是撤销乡镇政府，在乡镇一级建立类似于“村民自治”的社会自治组织。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义的一种反动，主张社会自治力量的扩张⁽³²⁾。简言之，实行“乡政自治”以后，乡镇政府是一种官民合作的组织，对于乡镇社区的公共品生产和公共服务建设理应进行官民合作，即通过非政府组织和私人对公共治理（自愿）投资，逐步缓解乡镇政府公共建设的财政压力。

以上三种路径选择并不是决然分立的，可以根据各地实际有条件地结合在一起进行。例如，第一种路径中，“建设型”乡镇可以适当吞并财政条件较差的乡镇；第三种路径“乡政自治”，最好是在适当撤并乡镇的基础上进行；而且，无论是第一种路径中的“建设型乡镇”，或是后两种路径选择，都必须同步配合以县乡政府间的分权改革，才能取得实际的成效。相较而言，最佳的路径选择是在乡镇撤并的基础上实行“乡政自治”。

【注释】

(1)本文作者：吴理财、李芝兰、洪国民。在研究中得到了洪镇领导、洪镇财政所和Q县有关部门的大力支持和帮助，在此一并表示衷心的感谢。

(2)转引自王绍光、胡鞍钢：《中国政府汲取能力的下降及其后果》，载《二十一世纪》（香港）1994年2月号。

(3)分别参见高英、崔国忠主编：《乡财政管理》，东北财经大学出版社1989年9月第1版；向才：《我国乡镇财政发展的战略研究》，载《财政》1992年第5期；孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，载《经济研究》1993年第9期；黄佩华：《财政改革和省级以下的财政》，载《经济社会体制比较》1994年第5期；樊纲：《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，载《经济研究》1995年第6期；赵阳、周飞舟：《农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的制度原因》，载《香港社会科学学报》第17期（2000年秋季号）；汤剑松、郑晓林：《乡镇财政体制创新与财政解困研究》，载http：//www.e521.com/；江苏、山东、青海省财政厅联合课题组：《新时期乡镇财政职能与地位研究》，载http：//www.e521.com/；刘世定：《乡镇财政收入结构和运行机制》，载马戎、刘世定、邱泽奇主编：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年10月第1版；周业安：《县乡财政支出管理体制改革的理论与对策》，载《管理世界》2000年第5期；贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，载《经济研究》2002年第2期；谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》，载《中国农村观察》2002年第2期；张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，载《中国农村观察》2002年第4期；《我国农村财政制度创新与政策选择》课题组（朱钢、谭秋成、阎坤、文先明、张军、张元红等）：《乡镇财政：制度框架与政策改革》，载《中国农村经济》2002年第4期。

(4)参见Q县统计局：《2001Q县县情》，2002年2月。

(5)参见《SH区志》，1989年8月。

(6)以上参见《SH区志》。

(7)需要指出的是，在人民公社时期，虽然也有公社社员代表大会这样与乡镇人大几乎相同的权力组织，但是在事实上却是虚有其名，根本未起任何作用。

(8)村政的式微有一个持续的过程，大致而言它的真正衰落是80年代后期或90年代初期，在安徽省基本上是在撤区并乡前后。

(9)参见安庆市统计局编：《安庆市农村抽样调查资料（1994年）》，1995年3月。

(10)实际上，由镇财政直接负担的人员还包括中、小学教职员工128人，离退休人员53人。因此，洪镇财政直接负担人数为221人。在农村税费改革以后，尽管中小学教师的工资划归县财政发放，但是，其工资来源仍然是由乡镇财政划转。

(11)洪镇金库设在农行储蓄所。按照《安徽省乡镇财政管理条例（草案）》规定：“乡镇国库应当协助乡镇财政所和乡镇财政预算收入的其他征收机构组织乡镇财政预算收人及时入库，并按照国家规定的退库范围、项目和审批程序，办理库款的退付。”

(12)关于政府间的关系的论述，请参见吴理财：《政府间的分权与治理》，载中国选举与治理网站（http：//www.chinaelections.org/），2002年9月6日。(www.daowen.com)

(13)参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年7月第1版，第28～35页。

(14)青木昌彦只是把制度定义为参与人主观博弈模型中显明和共同的因素——即关于博弈实际进行方式的共有信念（shared beliefs）（参见［日］青木昌彦著：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年12月第1版）。但我以为，制度并非仅仅是一种“共有信念”，它还暗含和混杂着“利益”成分。

(15)“赢利型经纪人”是杜赞奇（Prasenjit Duara）在对近代中国乡村政治进行研究以后提出的一种分析范式，试图以此来描述和分析当时的中国乡村政治体制特征。请参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社1996年版。

(16)参见吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，载《经济社会体制比较》2001年第5期。

(17)参见吴理财：《乡政新论》，载《开放时代》2002年第5期。

(18)其中，乡镇国税收入基数是以1995～1998年4年收入实绩的25%直接平均而确定的，地税收入基数是以1995～1998各年收入实绩的35%、35%、15%和15%加权以后乘以该乡镇所在经济区的平均增长率而确定的，财政收入基数则以1999年的农业税任务数加上除农业税收入外的财政系统收入1999年任务50%、1998年实绩的5%和1997年实绩的25%而确定的。

(19)以上参见Q县政府文件：《关于调整乡镇财政体制的决定》，2000年4月18日。

(20)可以参考谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》，载《中国农村观察》2002年第2期；《我国农村财政制度创新与政策选择》课题组：《乡镇财政：制度框架与政策改革》，载《中国农村经济》2002年第4期。

(21)［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年3月第1版，第318、404页。

(22)参见林万龙：《乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革》，载《中国农村经济》2002年第7期。

(23)当然，农村基层政府的合法性危机，并不是仅仅由于农民负担引起的，它是农村改革以来，农村社会经济政治一系列变迁的结果的一种反映。关于这一点，准备另文论述。

(24)参见吴理财：《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果》，载香港中文大学《二十一世纪》杂志（网络版）（www.cuhk.edu.hk/ics/21c）第5期。

(25)参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年9月第1版，第5～6页。

(26)参见张平主编：《安徽省农村税费改革实务手册》，安徽人民出版社2001年1月第1版，第19页，第54～57页。

(27)Q县农村税费改革领导小组办公室：《Q县农村税费改革工作总结》，2002年7月16日。

(28)中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅：《关于进一步完善乡镇财政体制的若干意见》，2000年5月16日；参见张平主编：《安徽省农村税费改革实务手册》，第54～57页。

(29)《两千亿巨额债务“围困”中国乡级政权》，参见新浪网（http：//www.sina.com.cn）2001年6月19日。

(30)Q县公共财政支出改革是在省政府的统一要求下进行的。早在1999年，安徽省就在五河、霍山和南陵等县进行了县级公共财政支出改革试点，随后，又于2001年4月2日正式发文，要求在全省全面推行县级公共财政支出改革。根据安徽省政府文件（皖政［2001］23号）精神，此项改革包括了五个方面的内容，即界定公共财政支出范围、深化预算管理改革、实行国库集中收付制度、改革财政支出方式、加强财政监督管理等五项内容。建立会计核算中心、实行财务统管和工资统一发放，只是这项改革的主要内容之一。参见安徽省人民政府网站（http：//www.ah.gov.cn）。

(31)关于这一方面的讨论，请进一步参见吴理财：《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果》一文。

(32)关于“乡政自治”，可参见吴理财：《乡政新论》一文的讨论。