七、零户统管及公共财政支出改革

在农村税费改革的同时，安徽省对乡镇财政体制也进行了相应的调整和改革，其一就是全面推行乡镇“零户统管”，即取消乡镇财政供给的行政事业单位各自的银行账户，实行综合预算，各单位财务收支由乡镇财政所统一核算、统一管理⁽²⁸⁾。有些地方，还专门设立了乡镇会计核算中心（一般设在乡镇财政所），由该中心统一管理乡镇财政供给单位的财务。

洪镇是2000年5月1日正式实行“零户管理”改革的。改革之初，由洪镇财政所“统管”的单位是镇政府、财政所、计生办、民政、农经站、广播站、教委和中小学等单位。而其他一些“七站八所”由于以条条管理为主，其人、财、物权均在县政府的有关职能部门手中，因此，它们的财务并未纳入乡镇财政统管。例如，城建、土地、交管、林业等站所都是从本镇取得收入的，而且这些部门的收入在整个乡镇获取的收入中占有较大的比重，约占洪镇预算收入的10%以上，然而，这些收益较好的“县管镇住”单位的财务无一例外地没有纳入洪镇财政统管。相反的，洪镇还得为它们承担一笔数额不小的支出。随后，中小学的教师工资又上划到县，剩下的诸如教委、广播站、农经站、计生办几个单位本来就没有什么财务可以管理，其中有不少单位的财务原本就由镇财政所管理，如此一来，“零户统管”也没有什么实质性意义可言了。

应该说，“零户统管”符合公共财政的改革方向。很显然，如果县乡政府间的政治体制（如条块分割管理体制）不进行相应地“分权”改革，即将县政府部门管理的乡镇机构下放给乡镇政府，并在县乡政府间按照宪政的要求划分各自的权力范围，像“零户统管”、县乡间的“分税制”这样的公共财政改革将难以取得什么实际的成效。我们不难可以看出，“零户统管”、县乡“分税制”改革的潜在意图，是有意加强和维护乡镇财政的统一性，这就暗示着一种加强乡镇国家政权建设的努力。尽管农村税费改革使乡镇财政减收长期化，但是在推行之初它的主要政治蕴含也是为了挽救90年代以来农村基层政权日益加深的治理危机，试图以此来恢复和重建基层政权的合法性基础。总而言之，这些在90年代中后期出台和推行的乡镇财政、经济方面的改革都是出于同一个特定的政治目的——重建基层国家政权，可惜的是，这些改革由于没有及时配套进行政治方面的最根本性的改革——政府间的分权改革——而成效不彰，甚至还导致乡镇财政濒临破产⁽²⁹⁾。(www.daowen.com)

在洪镇调查时，当我们问到乡镇财政面临如此严峻的问题下一步准备如何改革，W镇长告诉我们说：“下一步乡镇干部的工资也将收归县统一发放。这样做的好处是平衡了乡镇干部的工资待遇，如今有不少乡镇连干部职工的基本工资都无法及时兑现，最多的已经拖延了半年没有发工资；而且收归县里统发以后，县乡之间的工资待遇也平等了，这样比较公平，乡镇干部也安心于乡镇工作，而不像现在这样‘人心思城’，每个人都设法往城里钻。”“如此一来，乡镇财政岂不是没有存在的必要？”我们问道。W镇长也承认说：“是这样的。但是，问题是如果一个乡镇没有建立一级财政的条件和能力，倒不如不建立为好。”W镇长的回答不无道理。但是，如果一个乡镇有能力和条件建立一级财政，它就不会赞同将其工资上收给县或者撤销乡镇财政。当笔者在另一个财政状况较好的镇调查时，这个镇的党委书记就不同意这种做法：“县里搞公共财政支出改革，也准备取消我们乡镇财政账户，纳入县会计核算中心统一管理，我是不同意这样做的。谁也不能冻结我镇的财政账户，否则我会找他麻烦。我之所以不同意这项改革，是因为我镇财政不欠人家的一分钱。”

Q县是从2001年下半年开始进行公共财政支出改革的⁽³⁰⁾。2001年9月18日，正式成立了“Q县会计核算中心”。该会计核算中心是副科级事业单位（设在县农行），负责统管县直各单位的会计核算、财务处理、会计档案管理等工作。第一批进入会计核算中心的是14个单位。到2002年8月1日之后，县直96个单位（行政机关和全额事业单位以及少数差补单位）全部进入会计核算中心。县财政局的有关同志介绍说，在这个基础上，下一步准备将乡镇干部工资也收归县统一发放。有人认为，这项改革将会进一步扩张财政部门的权力，财政部门是这项改革的最大赢家。我们认为，无论谁是“赢家”，最关键的是要建立现代公共财政制度，减少不必要的财政支出，合理配置原本就非常拮据的财政资源，使之充分投入到公共品生产中去，提供最优的公共服务。至于是否有必要以及是否将所有乡镇的干部工资收归县统一发放，则值得进一步研究。