六、农村税费改革对乡镇财政的影响：公共服务的缺失

如果说，在农村税费改革之前，乡镇财政的职能在实践中存在着较为严重的背离现象，那么可以说，在农村税费改革之后，乡镇的公共财政存在着较为普遍的功能缺失问题。

在农村税费改革之前，乡镇实际上存在着两块财政，即制度内财政和制度外财政两块。1985年4月，国家财政部发布的《乡（镇）财政管理试行办法》规定：

乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入；国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。

乡（镇）财政的支出范围：国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政管理的行政管理费、文教科学卫生事业费、农林水事业费和其他支出；国家预算外部分，包括上述各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支出；乡（镇）政府用自筹资金安排的各项支出。

乡镇的制度内财政就是通常所说的预算财政，而制度外财政指的是非预算财政。在农村税费改革前，乡镇的非预算收入主要是由乡镇统筹和自筹资金组成的，这些收入一般不纳入乡镇的预算收入和预算支出。农村税费改革取消了乡镇统筹，原由乡镇统筹开支的乡村两级义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设等项支出，纳入乡镇预算支出范围；同时，还取消了农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，以及屠宰税⁽²⁶⁾。这实际上等于取消了乡镇的制度外财政。客观地说，取消乡镇制度外财政，将乡镇财政的所有收支均纳入财政预算，有利于规范乡镇政府过去不同程度上存在的乱收费、乱集资、乱罚款等“三乱”行为，强化乡镇财政的制度性监督和管理。但是，却因此大大削弱了乡镇的实际财力，甚至危及乡镇政权的正常运转。

实行县乡“分税制”以后，乡镇的预算财政收入（R），按照征收的途径可以划分为三块：一是国税部分（R1），即本镇范围内征收的增值税1/4留存给乡镇；二是地税部分（R2），即本镇范围内的地方工商税收、企业所得税、个人所得税等收入；三是财政收入部分（R3）。农村税费改革的影响，主要集中在第三部分（屠宰税则属于第二部分），取消了乡镇统筹和自筹资金以后，第三部分的收入主要以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入。洪镇是从2000年开始进行农村税费改革的。表四基本上反映了农村税费改革前后洪镇财政收入的对比情况，洪镇因为农村税费改革而减少收入44.02万元，而在税费改革当年，洪镇的实际预算收入总计也只有141.26万元，所减少的收入占当年预算收入的31.16%。2001年洪镇进一步调减了农业税额，其实际预算收入更少，减至121万元，因农村税费改革而减少的收入，则占到2001年实际预算收入的36.38%。Q县农村税费改革以后，全县乡镇因此减少收入达4438万元，平均每个乡镇减少收入147.93万元⁽²⁷⁾。由此可见，农村税费改革确实大大减轻了农民负担，但同时也大大削弱了乡镇的财力。

自从1999年实行新的县乡结算体制以及随后实行的农村税费改革以后，洪镇的可支配收入（I）实际上包括一般预算收入（R）和补助收入（A）两大块，其中补助收入（A）又包含了体制补助（A1）、税改转移支付（A2）和政策性增资等各种结算款项（A3）。用公式表示为：(www.daowen.com)

I＝R＋A

R＝R1＋R2＋R3

A＝A1＋A2＋A3

表五是最近3年洪镇的财政收入（I）和支出情况，该表进一步反映了洪镇财政维持镇政府的日常运转尚且困难重重，根本无力提供基本的乡村公共产品，更遑论以此来满足社区人民日益增长的各项需要。

表五　　1999～2001年洪镇财政收支情况　　单位：万元

从安徽省全省来看，洪镇的情况还不算太糟。有关资料表明，安徽省在农村税费改革前，全省乡镇的农业税、农业特产税、乡镇统筹、农村教育集资和屠宰税总计有45.37亿，改革后乡镇的农业税和特产税合计为31.41亿，因为农村税费改革光政策内乡镇财政就减少收入13.96亿，平均每个乡镇减少收入75.46万元。转移支付大约弥补了85%的政策内减收，每个乡镇实际减收仍然有21.5万元。与此同时，在农村税费改革中，安徽省还取消了50余种涉农收费，至于乡镇在政策外减少多少收入根本无法精确统计。安徽和县因农村税费改革乡镇政策内减少收入为1816万元，而政策外减收则达3060万元。有人保守地估计，农村税费改革使安徽省乡镇总体上平均减少收入至少有90万元。糟糕的还不止如此，因为在税改之前，乡镇财政就普遍存在高额负债问题，据调查，安徽全省乡镇一级财政负债平均达303万元。从前文所述可知，实行“分税制”和农村税费改革以后，乡镇财政的收入基本上固定了下来，加上制度的刚性束缚，乡镇财政在一定时期内除了上级财政的转移支付以外几乎没有任何增收的可能。这也就意味着乡镇的高额债务没有消解的希望。如此失衡的乡镇财政根本谈不上会生产乡村公共产品、供给必要的公共服务。换言之，在这种情况下，乡镇财政还有存在的必要吗？那么，下一步应该如何进行改革呢？