五、乡镇财政职能：理论规范及现实背离

从公共财政而论，乡镇财政的规范性职能是向乡镇社区人民提供适宜的公共产品和公共服务，以满足他们生产和生活的基本需要。这些公共产品和公共服务主要包括三个方面：①公共秩序，如社会治安、民事纠纷的调处、维护市场的公平竞争、制订相关的制度与规范等；②社区治理，如乡村道路、农田水利、水土治理、环境保护等公共工程和文教、卫生、社区福利等公益事业的建设，以及计划生育、城镇建设、市场建设、农业结构调整、扶贫等；③行政管理，主要是用于乡镇政府的正常运转和日常开支等。

在这些公共产品和公共服务中，目前的争议主要集中在第二方面，即社区治理中的水利、水土治理、环保、基础教育、优抚、计划生育、跨乡镇的交通建设、农业结构调整等。一是认为乡镇财政完全承担了不完全属于乡镇社区的公共产品和公共服务，诸如水利、水土治理、环保、部分交通建设等公共产品均具有溢出效应，应该按照“谁受益、谁负担”的原则，由县、省或中央财政视其实际受益范围分别承担相应的财政支出；另外，诸如基础教育、计划生育等，是目前乡镇财政负担最重的部分，从总体上而言，它们的支出高居乡镇财政总支出的50%以上，最高达70%以上。尽管基础教育和计划生育有利于提高本地居民的素质，对乡镇社会经济的发展无疑具有重要的促进作用，但是，无疑它们也同样有利于一个地区以至整个民族和国家的发展和进步，中央和地方财政都应当按照一定的比例提供相应的转移支付和财力支持。二是认为现有的乡镇财力还不足以提供生产性公共产品和服务，然而，过去有不少乡镇财力用于这一方面的支出，例如，发展乡镇企业、调整农业结构等。在发展乡镇企业上，既有乡镇政府的“厂商”行为，也有制度性诱导；而调整农业结构，则主要是源于中央政府的倡导和上级政府的压力，并非乡镇政府之所愿（当然，也不排除个别乡镇领导的“政绩”或“面子”工程的需要）。总体上而言，这方面的财政支出并未取得多少经济效益，甚至还因为干预农民生产经营而“吃力不讨好”，招致农民的愤懑和怨恨，个别地方的农民还因此将乡镇政府推到被告席上，对此媒体时有报道。三是部分属于俱乐部性质或准公共产品（如医疗、卫生、社区福利等方面的项目）没有征收一定的有偿使用费，既不公平，又不能以此筹集资金用于公共服务。此外，人们诟病最多的还有行政管理方面的混乱开支。正是基于以上原因，导致了乡镇财政职能在现实中的偏离⁽²⁰⁾。

表二反映了洪镇近几年的财政开支情况。从该表来看，支出最大的项目是基础教育，占洪镇预算支出的40%～50%；其次是离退休经费，占16%～24%；第三是行政管理费，占11%以上；第四是民政经费，占10%以上，在2000年之前与行政管理费相差无几。只是到了2000年以后，由于公务员和教师等人员大幅增资，行政管理和教育等经费才大幅攀升，超出历年的支出水平。

表二　　洪镇近几年财政支出情况　　单位：万元

相对而言，行政管理的支出在预算支出中占有较大的比重（因为行政人员相对较少，支出相对较多），从农村税费改革前的11%上升到改革后的18%。但是，实际的行政支出要远远高于这一比例。例如，该镇2001年的行政管理预算支出是49.32万元，其中，人员经费、公用经费和专项经费分别是25.00、22.50和1.82万元；而实际的支出则是93.67万元（占该镇总支出的34.31%），超出预算支出44.35万元，约为原预算的2倍。在这93.67万元中，人员经费为27.14万元，日常公用24.34万元，对个人和家庭的补助支出（如医疗费用等）30.21万元，固定资产购建和维修11.98万元。其中，用于贯彻国家政策的费用达32.52万元，工资支出57.35万元，用于本镇公共服务的仅为1.82万元，只占行政管理支出的1.94%。

洪镇财政支出的另一个特点则是，人员经费几乎占有70%～80%的比重（参见表三），这也就是说，洪镇财政仅仅是一个“吃饭型”财政，在公共品产出或公共服务的供给方面显著不足。从洪镇财政支出的上述特点来看，洪镇财政与公共财政的规范要求相距甚远。(www.daowen.com)

表三　洪镇经费支出结构

注：1999年的公用经费和专项经费中包含的30.00万元和15.10万元，分别是预算外部分。

在这种情形下，如果农民的税费负担长期有增无减，那么农民群众对乡镇政府的合法性认同必然有所下降。一旦这一下降趋势持续下去以至打破农民脆弱的收支平衡，势必造成乡镇政府合法性的全面危机，对整个政权的权威将产生不可估量的负面影响。亨廷顿（Samuel P.Huntington）在对发展中国家的政治秩序做过认真的研究以后，不无善意地指出：“农民阶级既有可能扮演一个高度保守的角色，也有可能扮演一个高度革命者的角色。……农民既可以是捍卫现状的砥柱，也可以是革命的突击队。究竟扮演什么角色，取决于农民认为现有政治体系满足其眼前的经济、物质需要到什么程度。在正常情况下，这些需要集中在土地的拥有、租佃、赋税和物价上。只要土地所有制的各种条件是公正的，也能使农民生存下去，革命是不可能。如果条件不公正，农民生活于穷困痛苦之中，除非政府迅速采取措施加以纠正，革命即使不是不可避免，也是大有可能的。……在进行现代化的国家里，政府的稳定取决于它在农村推进改革的能力。”⁽²¹⁾这从另一方面，恰好解释了中央政府之所以要下决心推行农村税费改革的主要原因。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”（即乱收费、乱集资、乱罚款）问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举。然而，农民负担问题并非最近一二十年才出现的。其实，在人民公社时期，农民负担要比现在严重得多。有学者指出，人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农产品“剪刀差”和大量无偿调用的农业劳动力计入在内⁽²²⁾。只是在那时，这些极为严重的农民负担是通过农村基层集体组织隐蔽征收的，被人民公社制度所掩盖、遮蔽。随着农村土地“大包干”以及人民公社制度的破产，农民负担问题与农民逐渐产生了直接的利益关联。一开始，农民尚沉浸在家庭承包经营的欣喜之中，而且，农民的实际收入相对于过去确有极大的提高，农民对负担问题尚未来得及感同身受；然而，到了80年代中后期，农业发展进入“徘徊期”，农业增产不增收，农民负担问题才日益突出。特别是，进入90年代以后，乡镇企业普遍的不景气以及财政“包干”体制和随后的“分税制”改革，使乡镇财政收入不得不倚赖对农民的直接征收（包括各种农业税收、统筹、提留、集资和摊派等），加重农民负担似乎有一种无法遏止之势，农民也因此怨声载道，并开始动摇对基层政府的合法性认同。由此可见，与其说农村税费改革是治理农民负担之举，毋宁说是挽救农村基层政府自90年代以来日渐加深的合法性危机⁽²³⁾，在农村社会基层重建国家的合法性基础和统治权威的一种尝试和努力⁽²⁴⁾。

有一点可能被人们所忽视，那就是，洪镇在农村税费改革之前，通过乡镇统筹取得的预算外收入确实具有较强的社区治理性质，换言之，它更加符合公共财政和现代政府治理（govern－ance）的理念和规范要求。现代政府治理与传统的政府统治（government）有着质的分野，二者最大的区别则是传统统治是全能的、独断的和集权的，而现代政府治理则强调政府与社会的分权乃至与私人的积极合作⁽²⁵⁾。既然在公共治理中强调积极合作，就理应由政府和非政府组织包括私人共同负担治理费用，非政府和私人资金投向公共治理领域以及政府资金支持非政府或民间组织的公共服务，都符合现代政府治理的潮流。洪镇在农村税费改革之前，通过统筹筹集的资金1997年是42万元，1998和1999两年都是45.10万元，农民人均负担大约只有30元。而且，这些统筹资金都是经过年初镇人大会议讨论通过的。例如，笔者见过洪镇1998年的一份关于农民负担的文件通知这样写道：“经1998年5月8日镇人大通过，今年的乡统筹村提留按照人均34元收取，其中，教育费附加16元/人，民政优抚6元/人，民兵训练1元/人，乡村道路建设5元/人，计划生育3元/人，村提留3元/人。”由此筹集的教育费附加23.29万元、优抚经费8.73万元、乡村道路建设经费7.27万元、计划生育经费4.36万元和民兵训练经费1.45万元全部用于相应的支出（可参见表3中1999年的支出结构）。