四、县乡之间财政的分配体制

不过，县乡之间的条块分割式管理体制只是县乡之间关系链条的一环，由此还不足以窥视这根链条的全貌。对于这根链条有一种较为形象的描述，即“压力型体制”。荣敬本教授等对这种“压力型体制”的运行过程进行了详尽地描述，它大致包含四个阶段，即指标、任务的确定、派发、完成和评价四个阶段，从这四个阶段我们可以非常清楚地看到压力是自上而下层层施加的。应该说，这一体制范式非常生动地描述了我国政府间的体制关系⁽¹²⁾，具有一定的解释力。可惜的是，该范式的提出者没有进一步地修补和完善它的不足之处，正如提出者自己所说：“就完整的压力型体制运行来说，还应当包括压力环境和减压机制两个方面内容”⁽¹³⁾，他们对“压力型体制”的运行过程只是进行了自上而下的单向描述，缺乏自下而上的另一方向的描述，特别是对上、下双方的博弈因素、利益分配等缺乏足够的分析。因为，几乎每一种“体制”都是博弈参与者利益均衡的结果和在博弈中生成的共有信念（shared beliefs）⁽¹⁴⁾的一种混合体。本文无意去分析县乡之间的博弈过程（即博弈是如何进行的），但是，却不得不关心县乡之间的利益分配的体制性因素及其分配结果，这就必然要涉及县乡之间财政的分配体制问题。

县乡之间财政的分配体制大致经历了以下三个变迁型式：一开始基本上都是“统收统支”型，随后是“包干”型，1994年中央与地方实行“分税制”改革以后，许多地方县乡之间也逐步仿效中央与地方之间的“分税制”，进行了相应的财政分配体制改革。洪镇所在的Q县，在1985年以前（含1985年）县乡之间是一种“统收统支”型财政关系，所谓“统收统支”体制，简言之，就是“报账制”；在1986～1989年间实行“分级包干（超收分成）”；在1990～1995年间则实行“收支挂钩”的分配模式；1994年安徽省开始在省、县之间推行“分税制”，从1996年开始，县乡之间的财政分配关系也在逐渐向“分税制”转型。

虽然在1999年以前，Q县划定了乡镇财政的税收范围，但是县乡之间仍然维持一种收支包干式结算体制，即在每年年初由县政府分别确定各个乡镇的收支基数，以及当年的财政上缴或补助数，到了年终则按此与县政府进行结算，并视其完成情况进行奖励或惩罚。这是一种典型的“压力型体制”。在这种体制下，为了调动乡镇的积极性，以便它们更好地完成上级确定的任务、指标，县级政府通常采取“放权让利”的办法，或者出台“土政策”（即开政策“口子”），鼓励乡镇“抓收入”，以致许多乡镇组织、乡镇干部目无法纪、不择手段、巧取豪夺、中饱私囊，沦为典型的“赢利型经纪人”（entrepreneurial brokerage）⁽¹⁵⁾。其后果不可避免的是：农民负担有增无减；国家财税资源大量流失；乡村有限资源的掠夺性开发以及乡村社会发展的困顿、萎缩、贫困化。由于这些“经纪人”动用的是国家的正式权威、政权资源，披着合法的外衣，行使着人民给予的权力，他们的赢利性经纪行为，加剧了乡村干群、民众与基层政府之间的矛盾和冲突，并由此引发了农村基层政府的治理危机（crisis in governance）⁽¹⁶⁾。

就这种结算体制本身而言，它具有较强的随意性或人为性，因此乡镇财政实际的收入分配，是它与上级政府掌握实际分配权者的正式和非正式关系、谈判能力、社会经济实力等多种因素的综合运作的结果。但是，从整体上而言，乡镇政府始终处在被动的不平等地位上，因为实际的“游戏规则”（包括年初乡镇财政任务的确定、责任书的制订、年终的财政如何结算、业绩的评价和奖惩等）的制订权掌握在上级政府手中，因而，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。而且，这种偏重的财政结算体制是与上下级政府之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了下级政府对上级政府的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的政治优势地位和绝对的政治权力随意平调下级的财政资源。其结果必然是优势财源被上级政府所垄断，劣势财源则分配给下级政府；下级政府超收不可多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变；与此同时，财税不断向上集中，各种事务却逐渐向下“落实”。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。乡镇财政制度内收入能用于乡村公共品生产和供给方面的少得可怜，还要承担大量自上而下交办（“落实”）的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，并刺激和加剧对制度外财政的依赖，从而最终形成了乡镇制度内财政和制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。毫无疑问，乡镇政府对制度外财政的依赖，必然转化为农民负担问题⁽¹⁷⁾。(www.daowen.com)

从1999年开始，Q县在全县正式实行“分类管理，定额上缴（或补助），按比例逐年递增（或递减）”的县乡结算体制。这一结算体制相对前述的收支包干结算体制而言，具有一定的进步性，因为它从体制上减弱了非正式关系、谈判能力等人为性因素的影响，县乡之间的体制结算关系趋于规范化。

所谓“分类管理，定额上缴（或补助），按比例逐年递增（或递减）”，就是首先依据乡镇的经济实力，将全县各乡镇划分为经济实力较强、一般和较差3种类型，然后分别确定各自的体制上缴或补助基数。洪镇被划为二类乡镇。一、二类乡镇实行“定额上缴（或补助），逐年递增（或递减）”的结算体制，三类乡镇实行“定额上缴（或补助），超收全留”的结算体制。其中，一类乡镇逐年递增（或递减）率为10%，二类乡镇的递增（或递减）率是5%。决定某乡镇是否属于体制上缴或体制补助型，取决于该乡镇的收、支基数之差，如果收入基数大于支出基数，即为体制上缴型；如果收入基数小于支出基数，则为体制补助型。洪镇被确定为体制补助型二类乡镇。

而各乡镇的收支基数，又是依据各乡镇1995～1998年4年的收支平均水平、所定的编制数（不考虑编外和临时人员）以及发展因素加以确定的。其中，乡镇的收入基数是由1995～1998年4年的国税收入的25%、地税收入和财政收入的实绩分别加权平均⁽¹⁸⁾以后加在一起组成的；乡镇的支出基数是以1999年1月在册人员为基数，结合定员定编和各项开支标准，运用“零基法”计算出来的⁽¹⁹⁾。2000年，安徽全省实行农村税费改革以后，Q县基本上维持上述县乡结算体制未变。教师工资上划县财政发放以后，洪镇金库留成比例为50%。

应该说，这一结算体制相对过去而言，减少了人为因素的影响，防止了县政府体制外集中乡镇财力，保持了乡镇财政收入的相对稳定，从而在一定意义上调动了乡镇政府的积极性。但是，它依然遗留了原有体制的一些弊端，而这些弊端则是由于县乡之间财政的有关体制和财政之外的人事、政治等方面的改革没有与县乡之间的“分税制”改革相互配套所造成的。例如，尽管县乡之间实行了“分税制”，但是乡镇财政所仍然由县政府的财政部门直接管理；虽然县乡之间在财权上做了划分，但是它们之间的事权却未得到明晰的区分，以至上级政府可以向乡镇任意转移事务，从而相应地增加了乡镇在有关事务上的财政支出，加重了乡镇的财政负担；最为糟糕的还是，县乡之间依然是一种支配控制型的人事、政治结构关系，县政府对乡镇政府具有绝对的政治权力，凭借这种权力，县政府仍然可以拖欠、拆借、挪用甚至侵占乡镇的体制结算收入、政策性转移支付等原本属于乡镇的收入资金。