二、乡镇政权及其财政历史沿革和现状

（一）历史沿革

几乎是建国伊始我国就建立了乡镇人民政权组织，然而，乡镇一级财政并未随之同步建立。准确而言，我国的乡镇财政还是1983年废除人民公社、重建乡镇政府以后才陆续普遍建立起来的，尽管在此之前个别地方、在个别时期间或建立了所谓的乡镇（或公社）财政，但是在总体性的“统收统支”体制下，这种乡镇财政也是完全依附于县级财政，与其说是乡镇财政毋宁说是乡镇财务。

早在1947年秋，在洪镇政府所在地就设立了县人民政权，同时下设SH区，区政府也设在洪镇。1949年1月27日，洪镇解放。同年4月，在洪镇成立中共SH区委、SH区政府，下辖3个乡25个村，当时，区成立农会，村成立农民协会。1950年区政府下设14个小乡。1951春全区进行土地改革，是年底，从该区划出2个小乡。1952年初，又增设3个乡（共15个小乡），各乡开始创办互助组。1953年1月，从该区划出一个小乡和另一小乡的一个选区给邻县，遂从15个乡调为14个乡，此时区政府改为区公所，是县政府的派出机构（此体制一直延续到1992年撤区并乡）。1955年再次调整为8个乡。1956年春成立高级农业生产合作社，同时，该区从8个乡调为6个乡，乡政府改为“乡人民委员会”。

在建国初期，国家实行高度集中的“统收统支”型财政管理体制。当时，仅实行中央、大行政区、省（市）三级财政。除将地方捐税等极少数零星收入留归地方充抵部分财政支出外，全国各地的财政收入均统一上缴中央，地方政府的开支均由中央核拨。随着大行政区的撤销和县级政权的逐步完善，遂将财政层级相应地调整为中央、省（市）、县（市）三级，并自1953年开始实行“划分收支、分级管理”体制，以调动地方经济建设的积极性。这一体制一直延续到1957年。在此期间，虽然间或有部分地区建立了乡镇财政，但是“收支两条线”的管理模式决定了它必然依附于县级财政，不是严格意义上的一级财政。

1958年9月，SH区各乡成立“人民公社”，同时取消乡的建制。1959年原来6个乡改建为6个管理区，在其上新建3个“人民公社”。1961年，开始普遍推行安徽省委提出的“包产到队、定产到户、责任到人”的责任田办法。同年，SH区调整为5个公社、50个大队。不久以后，“包产到队”政策遭批评。1966年文革开始。1968年，各公社成立“革命委员会”。1980年春，农业实行联产承包责任制。1981年洪乡公社划分为两个公社（即洪乡、雾乡，此时全区为6个公社，其规模一直延续到1992年）。直到1984年各公社才改建为乡政府。

在人民公社时期，虽然有些地方建立了“公社财政”，但是，建立在“政社合一”基础上的“公社财政”更是一种高度集权的“统收统支”体制，“公社财政”有名无实。在SH区及其各乡均未建立自己的财政，公社仅设置1名财粮员，办理公社有关财务事宜。直到1983年10月，中共中央、国务院在联合下发的《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》中才明确提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收支来源和开支范围。”次年，全国各地开始进行组建乡镇财政的试点。1985年1月，SH区成立财政组，各乡同时成立乡财政所⁽⁶⁾。1992年，安徽省“撤区并乡”，洪乡与雾乡又合并在一起，组建了新的洪镇。洪镇财政所是在原区财政组和洪乡、雾乡财政所的基础上重新组建的。

（二）乡镇政府设置

在撤区并乡之前，乡政府在建制上还不是科级单位，低于县政府的各职能部门（科级局）。当时，乡政府仅设“党委”和“政府”两大权力机构。乡党委设1名书记和1～2个副书记以及2～3个党委委员（如组织、宣传、纪检、统战等），乡人武部、共青团、妇联等组织基本上属于乡党委系列；乡政府设1名乡长（或社长、主任）、1～2名副乡长，下设乡政府文书和部门助理员（如民政、司法助理员、财粮员等）3～5名。而且，乡党委和乡政府人员大多交叉任职，一个乡政府最多也只有20余人。与此同时，乡政府的职能部门一般只设有农技、畜牧兽医、农机和文化、广播等少数几个站（所），其人员配备也非常少，而且当时的大多数站（所）或是县级部门的派出机构，或由县级部门直接管理。因此，在这一时期，乡政府不但机构简单，而且人员也少。

撤区并乡以后，乡镇政府基本上都是科级编制（个别大的建制镇则为副县级镇）。从总体上而言，乡镇党委和政府开始向科层组织（bureaucracy）方向发展，首先是内设机构不断细化。原来为1人的党委委员、干事和乡政府的助理员设置，分别演化为相应的“部”、“委”、“办”（所、站）等机构，例如，原为1人的组织、宣传、纪检委员分别演化为“组织部”、“宣传部”、“纪委”，原为1人的文书则演变为党委办公室和政府办公室，分别设有主任和若干办事员。另外，如民政助理员演化为民政办，农经员演化为农经站，司法员则演化为司法所，并增设了派出所、法庭等机构，它们有些则从乡政府内设人员、机构分离出去成为人员齐全的外设部门机构。除了乡镇机构膨胀以外，乡镇工作人员也随之大幅度增加（有编制内也有编制外的自聘人员）。同时，乡镇还仿照上级政权组织增设了人大⁽⁷⁾、政协等权力机构。(www.daowen.com)

总之，这一时期的乡镇政府有一种官僚化（bureaucra－tized）、形式化（formalized）和标准化（standardized）机构的努力或冲动。当然，其原因是多样的，并非一些人想像的那样，是乡镇政府甚至个别乡镇领导单方面所为，说到底还是农村经济、政治、社会一系列变迁的总体结果。应该说，在“三级所有、队为基础”的人民公社组织结构中，其重心并非在“公社”本身，而在“生产大队”和“生产队”一级。当时，“公社”的角色比较单纯——它在实际中只是扮演了“国家代理人”或“国家代言人”的角色，起着“上传下达”的作用——这也就决定了“公社”自身结构的特点，即机构简单、人员精练、下属单位少。而在后公社时期，由于家庭经济的推行，“生产队”事实上已经瘫痪、瓦解，“生产大队”或“行政村”也逐步式微⁽⁸⁾，乡镇政府就不得不与千万个分散的农户或农民直接打交道，基于征税、计划生育和社会治安等全权式行政管理（totalitarian govern－ment）的需要，就不免要大规模地扩张乡镇机构、扩充乡镇人员。

（三）洪镇政府的机构及其现状

客观地说，洪镇的机构扩张比较缓慢，主要是由于它的社会经济发展较为落后，财政收入增长十分迟缓。根据农村抽样调查，1994年洪镇农民人均纯收入才385.22元，其中，从二、三产业得到的人均收入只有43.91元⁽⁹⁾，农民收入的主要来源是农业收入，由于山区人多地少、土壤和气候条件以及耕作技术较差，而且进入90年代以后全国农业生产普遍不景气，洪镇的社会经济发展状况不难想见。洪镇的统计报表也反映，1996年的财政收入只有99.45万元，全镇人均财政只有62.19元，2001年则分别是134.20万元、83.41元。关于洪镇的历年社会经济基本情况，请参见表一。

表一　　洪镇历年财政经济状况统计表　　单位：元

注：统计报表的数据不同于农村抽样调查资料，具有一定的人为因素，仅供参考；不过，人均财政收入数据还是较为客观真实的。

资料来源：Q县统计局编：《Q县县情》（1997～2001年）。

洪镇行政编制为25个人，目前在职的行政人员只有21人。他们分别是：①镇党委，书记1人、副书记4人（含镇长、专职副书记、纪委书记和计生专职书记），组织、宣传委员各1人，秘书1人（其中书记和镇长享受正科级，其余均享受副科级）；②镇政府，镇长1人、副镇长3人，下设党政办公室，办公室主任由党委秘书兼任，另有1名科员；政法办公室（综治办）设置为2人，1名副镇长兼任该办公室主任；③镇人大，主席1人（正科）；④镇政协，主任1人（正科）；⑤武装部，部长1人（副科）；⑥共青团，1人（由党委统战干事兼任）；妇联，主任1人；⑦另外，还有民政助理员、统计员（暂由统战干事兼任）各1人；督导和主任科员各1人（正科或副科级）。

此外，镇政府内还设有计划生育办公室（含计生服务站）、教委、农经站、广播站和财政所等机构，它们均为事业编制。其中，计生办5人、教委3人、农经站2人、广播站5人、财政所4人。以上行政、事业人员均由镇财政直接负担⁽¹⁰⁾。

设在洪镇的“七站八所”，另外还有农技站、兽医站、卫生院、林业站、派出所、法庭、地税所、国税所、农行营业所、水保站、粮站、交管站、供销社等。尽管有许多站所实行“双重领导”（即乡镇政府与县政府职能部门共管），但是，这些站所的人、财、物权实际上都是控制在县政府的相关职能部门手中，镇政府根本无力对其进行领导。