四、相关思考

江苏省的发展是很不平衡的。苏北地区的人均国内生产总值略低于全国平均水平，农村的经济水平与我国中部地区大体相当。苏中地区的情况比苏北要好一些，高于全国的平均水平，但人均国内生产总值仍在全省的平均线以下。苏南的发展依赖于特殊的天时、地利、人和，是我国发达地区的典型代表。现在苏北、苏中乃至全国大部分地区的乡镇都面临着巨大的财政压力，这已是不争的事实。乡镇财政的紧张实际上是农村资源匮乏的一个表现形式。资源的高度稀缺带来了社会关系的紧张，而社会摩擦的增加又加大了治理的难度。

（一）农村资源匮乏与税费改革的两难

税费改革之前的几年，以后集镇、上方镇为代表的大部分农村地区的矛盾、问题已越来越突出：对农村社会资源的提取日益增多，难度加大，政府在公共产品提供方面愈发不能满足社会的需要，干群矛盾加剧，乡镇债务越背越重，农民的负担过重，实际生活水平下降，政府财政收支难以平衡……虽然各方面也采取了种种措施试图消解这些矛盾，但成效甚微。在这些农村地区，干群关系、干部之间的关系（本文简称为干干关系）都很紧张。

税费改革是一个利益调整的机会。它可能带来国家、集体、农民之间利益的调整，也可能导致政府各部门之间、各层级政府之间的权力和利益关系的变更；它甚至可能会重塑我们的乡镇治理结构，以至于对国家政权的合法性产生很大的影响。同样的一项改革，一套政策，施之于江苏省的不同地区，产生了不同的影响和效果。

在苏南这样的发达地区（尽管我们调研的石鼓镇在苏南还是个穷镇），由于已经基本上实现了工业化，农民的收入水平较高，农业收入在农民收入结构和地方财政收入结构中所占的比重很小，因此税费改革对这些发达地区的农民实际收入、乡镇财政收入的影响较小，对乡村治理结构、效率的改变意义不大。

而在以上方镇、后集镇为代表的经济欠发达地区，税费改革则对地方财政产生了巨大的冲击。由此我们也看到了两种不同的结果：后集镇彻底地推行了税费改革，这大大减轻了农民的负担，有效地改善了干群关系；但是财力的紧张又使得干干关系的紧张加剧。上方镇的改革不彻底，农民的负担虽有所减轻，但卡外的负担仍然存在，随时有可能反弹。从我们了解的情况来看，上方镇的情况具有一定的普遍性；而类似后集镇的情况，在A县以外是较少的。90年代后期以来，C书记领导的A县为了实现经济赶超，花大力气进行了基础设施建设和廉政建设。对社会资源的过度抽取虽然使A县的面貌彻底改观，但也使得农民的承受能力达到临界点。而对干部群体非法利益的挤压，以及它所导致的行政系统的廉洁高效则一方面带来了干干矛盾，另一方面也减轻了农民对C书记的不满。到2001年税费改革进行之前，C县的基础设施建设已基本完成，便有可能借此机会让农民休养生息。因此当C县决定彻底减轻农民负担的时候，它的一套高效廉洁的行政系统便可使其成为现实。上方、后集两镇税费改革出现了两种不同的景观，但是这两个不同的景观恰恰又从一个角度说明了一个问题：对于欠发达地区来说，只要资源稀缺的状况不变，无论采用何种方式进行利益、治理方式的调整，社会的紧张和冲突总不可能消除。

可以说，后集镇所在的A县，税费改革能够彻底，C书记这个因素是最为关键的。但是，如果几年后C书记离开Q市，当地的农民负担会不会再反弹呢？当然，也正是因为C书记雷厉风行，又拥有极高的权威，因此A县得以大规模地进行产业结构调整，这又带来了一定的干群矛盾，加剧了干干矛盾。我们无法得知C书记在全市范围内大搞产业结构调整的目的，我们可以假设，如果现在A县不搞产业结构调整，社会矛盾要少得多，干干矛盾要减轻一些，干群矛盾则是这些年来最为缓和的。但是，即使不搞产业结构调整，A县这套高度紧张的，缺乏弹性的行政体系也难以长久维持。工资报酬低，且时常难以兑现，每个月大量的捐款任务，极高的工作强度，近乎严酷的考评机制已经压得许多干部喘不过气来。假如这种状况持续下去，可能有朝一日，会导致某些干部因承受不了压力而崩溃，出现突发性事件（如自杀）；或大量的基层干部离岗、辞职，从而引发A县整个行政体系的垮塌、崩溃。这绝非异想天开，危言耸听。

村组干部在农村治理中的举足轻重的地位是不言而喻的。他们是“官”与“民”的中介，处于“国家”与“社会”的结合部，他们上懂政策，下熟悉当地风土人情，他们置身于所谓的“权力的文化网络”之中，有着村落社区以外的干部无法拥有的本土文化资源。利用这一群体来维持农村的社会秩序，成本应该是很低的。其中最为典型的是民事纠纷调解，当许多地方传统解体，老人、宗族的权威消失后，村组干部便成了成本最低的调解机制、司法机制。但是面临着财政的压力，许多地方为了节省开支进行了村组合并，甚至撤销小组长。这样一时节约了一笔干部的报酬，却破坏了农村中尚存不多的本土的治理资源，给今后农村秩序的维持带来了一大隐患。上方镇当初为减少管理成本取消小组长，导致了小组的瘫痪。当现在他们再出相同的钱来聘人担此职责时，却已无人愿意了。这个教训说明了有时“送神容易请神难”。不顾农村的实际，获取眼前的利益，造成的损失今后付出数倍的代价都无法弥补。这件事说到底，都是资源紧张惹的祸。

总之，在财政紧张的地区，税费改革的情况不外乎两种：一种是像上方镇一样，改革不彻底；一种像后集镇一样，在缓和干群矛盾的同时，加剧了干干矛盾。对于前者而言，这项改革效果极不理想；对后者而言，这项改革也只是解决了一方面的问题，而且其能否持续下去，尚未可知。造成这些局面的根本原因，则在于欠发达地区的资源稀缺。

（二）招商引资与欠发达地区的贫困(www.daowen.com)

造成像后集镇、上方镇这类欠发达地区财政困难的原因很多，如经济基础薄弱、现行的财政体制过于向上倾斜、财政供养人口过多等等。但是调查期间，我们从淀山湖镇、石鼓镇等发达地区红红火火的招商引资中，亦发现了欠发达地区贫困落后的另一个原因。

现在各地纷纷出台优惠政策以吸引外资，各乡镇、县市之间对外资竞相给予优惠，有的已经大大超出国家政策许可的范围。对于这些现象，相关部门往往采取了默许的态度。在招商引资的过程中已经形成了买方市场：外商是买方，各地方政府是卖方。外商在这轮招商引资的浪潮中获得了大量的便宜。许多地方招商引资获得成功后，GDP扶摇直上，但是企业的利润却被外商抽走了。对于这些地方来说，别人吃了肉，他们也喝了汤：得到了不少的税收、规费，解决了当地的就业问题。但是却产生了严重的外部不经济。在南通，我们参观了新建不久的大型造船厂。这家造船厂由日商投资，能同时建造4艘万吨轮船，最大的一个船坞可建造十几万吨的巨轮。这样大规模的造船厂只有800名员工，效率极高。南通的造船厂给当地带来了很多的好处，但我们不禁为江南造船厂和大连造船厂的命运而担忧。南通增加了800个就业岗位，会不会使上海、大连增加几万名下岗工人呢？南通增加了财政收入，会不会使那两家大型企业的利润大幅下降呢？南通造船厂给南通带来了好处，但对全中国来说，还一定是利大于弊吗？

发达地区大量高效的外资企业纷纷上马，挤垮了国内的许多同行，造成了欠发达地区的经济萎缩，财政更加紧张。为了改变现状，欠发达地区采取了更加优惠的政策来吸引资金。后集镇华书记说，我们A县现在投资环境非常好：土地一分钱不要；征地款全由地方财政支付；我们的劳动力比苏南要便宜得多。为了改善投资的硬环境，前几年A县大搞基建，县城几乎彻底翻新。为此A县的全体干部、群众承担了巨大的集资、捐资任务，财政开支大大增加。现在，A县全县范围内正在进行“百日招商引资竞赛”，每个乡镇都要承担巨额的引资任务，镇里再将此分解至各部门、各村，落实到人。每个公教人员每年都要拿出数千元的招商引资保证金。这也是加剧当地干干关系的一个重要原因。

各地之间的竞争使得外商可以从容不迫地挑选对他们最有利的投资地区，各地的优惠政策使得他们可以游刃有余地进行“资本运营”。许多外商只需不多的启动资本，在投资地区以低价征地（苏南一般的是4万元/亩），然后再将这块地作为抵押去银行贷款，贷款时土地作价可达6万/亩，然后他们拿这笔已经滚大的资金造厂房，再将厂房进行抵押贷款，以购买设备……这样这些外商以一小笔资金作杠杆，以我们的优惠政策为支点，撬开了沉重的百宝箱。当地的优惠政策吃完后，他们再到其他地方去吃。

苏南地区由于有着人才、区位、工业基础、政策等方面的优势，在招商引资的竞争中处于优势地位。那些欠发达地区因此经济更窘迫。如果有朝一日后集等贫困的乡镇经过不懈地努力终于招来了金凤凰，那又会怎样呢？那时我们看到的可能是苏南经济的衰退和其他欠发达地区的更加落后、贫困。在招商引资的竞争中，我们只能有极少数的地方成为暂时的赢家，其他更多的地方是彻底的输家，而那些外商们则是永远的赢家。所谓的双赢只存在于外商和极少数的地区之间。

各地区之间为招商引资而进行的竞争让我们对中国的经济命运产生了忧虑。现在，中国正努力地成为世界加工厂，也就意味着中国人要成为世界的打工仔。中国之所以能够吸引到如此多的外资，有两条很重要的原因：中国的政策优惠和劳动力便宜。如果哪一天，我们周边的劳动力更低廉的国家出台了更为优惠的招商政策，中国的经济将会面临什么样的处境呢？当外商们选择了其他的打工仔时，中国的GDP还能高速增长吗？

因此，我们认为，对待当前的中国农村基层治理，对待中国的所有问题，不能够头痛医头，脚痛医脚，需要有大智慧，作全局性、战略性的思考。

【注释】

(1)本文作者：董磊明。