三、石鼓镇

苏南的石鼓镇位于江苏南端的C县，处于沪、苏、杭三角的中心，离三大城市都只有1个多小时的汽车路程。全镇辖1个镇区（7个居委会），13个行政村，共有2.7万人，其中非农人口5000人。80年代到90年代中期，石鼓镇的经济在全县处于上游水平，1998年财政收入就突破2400万元。但是，由于1998年爆发了农村合作基金挤兑风潮，石鼓镇财政收入连续几年负增长，经济萎缩。现在该镇在全县18个乡镇中处于末流，2001年共实现国内生产总值2.63亿元，财政收入1586万元。

与全市的其他乡镇一样，2001年以前石鼓镇有三套班子：党委、人大和政府、农工商总公司。在乡镇企业改制基本完成之后，2001年C县进行了乡镇机构改革，取消了总公司。现在石鼓镇级机构设6个办公室：党政办、党群办、财经办（外挂财政所）、社会事业办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室（与司法所合署办公）；两个另设机构：纪委（与监察室合署办公）、人大机构（含人武部）。此外还有6个全民事业单位：计生站、劳动和社会保障所、建设管理服务所、经济服务中心、农业服务中心、文化广电服务中心。其中经济服务中心由原来的农工商总公司与农经站合并而成。

目前，石鼓镇的政府理财由两大部门执行：财政所负责国家资金、部分集体资金；经济服务中心负责部分集体资金。财政所掌握的集体资金属于预算外财政收入，主要有镇、村企业上缴的规费（包括独生子女养老统筹金、五保老人基金、综合治理基金、环保排污基金、人民教育基金、教育附加），乡镇事业单位上缴的服务费、管理费。经济服务中心掌握的集体资金主要是以前农工商总公司负责的那一部分资金，主要包括：镇党委向上级争取来的钱款、土地和厂房出让金、新增企业当年的规费、镇级各部门向上级争取的资金、个人捐资等。这笔集体资金主要用于乡镇招商引资的开支、经济服务中心人员的工资奖金、以前倒闭的镇办企业工人的下岗安置费、退休金、养老费等。石鼓镇的农工商总公司撤销时，共有1000多万资金，2002年，经济服务中心的收入为400多万。

以前的农工商总公司经理由镇党委的工业副书记兼任，现在分管经济服务中心的工业副书记由于都是镇党委分工安排的，他们都要对镇党委书记负责。所以无论是总公司，还是经济服务中心，镇书记都能很好的驾驭。经济服务中心带有乡镇小金库的性质，因此，镇书记手中便有了一大笔可以支配的资金。如果说经济服务中心的钱是“活钱”的话，那么财政所的钱相对就成了“死钱”。这样书记自然就比镇长“手头宽裕”，作为党政“二把手”的镇长，自然就难以挑战书记的权威了。贺雪峰发现，在同样发达的温州地区，由于没有总公司和经济服务中心的存在，镇长一般就能在与书记“斗法”的过程中占据上风。

与后集镇、上方镇一样，石鼓镇的财政收入也包括预算内和预算外两块。预算内收入由国税（包括增值税和消费税，简称两税）、地方工商税收、农业四税组成。按照现行的财税体制，增值税的75%归中央，25%归地方。这25%中，县级核定任务内的部分，石鼓得12.5%，超过任务部分得16.5%。消费税，在目前全归地方（中央已准备将消费税变为共享税，以加强宏观调控能力，据说江苏省正在积极与中央协商，争取多获得分成），C县规定乡镇分成30%。由于石鼓镇爆发过合作基金挤兑事件，财政十分窘迫，C县体谅其困难，决定1998～2003年期间消费税全归石鼓镇所有。地方工商税收，石鼓镇与县各分成50%。农业税收中，耕地占用税由省、地、县、乡四级共享，石鼓分得14%。

石鼓的预算外收入，2000年以前主要包括教育附加、农业税附加、镇村企事业单位及政府职能部门上缴的财政包干、统筹收入、建农基金和防洪保安基金以及其他的收费等。

表二　　1996～2001年石鼓镇财政收入情况　　单位：万元

资料来源：1996～2001年石鼓镇财政资料汇编、政府工作报告、财政决算总表。

80年代到90年代中期是石鼓镇经济大发展的时期，在发展的同时，经济泡沫急剧膨胀。1988年石鼓镇成立资金服务站，其目的是融集当地的社会资金来发展地方经济，同时也可以增加干部的福利。90年代初期以后，石鼓镇提出要壮大集体经济，实现跳跃式发展，集资速度加剧。当时许多干部工资停发，直接投到资金站，年息30%。资金站集资款最多时达到1.2亿多。但是，随着两家投资各2000多万的企业的倒闭，资金站发生信用危机，1998年爆发了挤兑风潮，使得石鼓镇的经济遭到重创。为了偿还集资款，1998～2000年，石鼓镇停发公务员的部分工资；同时将进行房产开发的获得资金抵付集资款；此外，石鼓镇还加紧了企业转制，从中亦获得了一笔资金（90年代末期，苏南乡镇企业纷纷转制，这一方面固然是为了解决“企业效益”，但是，另一方面有没有出于通过转制来获取资金以缓解农村合作基金的压力的目的呢？）到2000年，石鼓镇尚欠农民2700万集资款，国家债务1000多万。

1998年以后，石鼓镇的财政是一年不如一年，70%的财政收入用于发工资，已沦为“吃饭财政”，每年的预算内财政都摆不平，要吃上级的财政补贴。2001年，C县规定的包干人员基数（俗称人头费）是2.5万，但是石鼓镇的人均财力只有2.17万，每人差3300元，全镇共383名财政供养人口，由此获得了120多万的补助。但是，实际的人头费开支远远不止2.5万，全镇的人均工资是3万出头，办公费3000元，公用经费1500元，共为3.5万。2002年石鼓镇获得了财政体制的定额补助和税费改革转移支付150万元左右，但到年底还有250万的缺口，最后通过各种渠道，向上级争取到困难补助180万，财政厅10万，市财政局30万，县财政局140万，经济服务中心上缴72万，这样财政总算勉强平衡了。2003年C县核定的人头费为4万元，石鼓镇的人均财力是3.5万。上半年，财政缺口40万，最后镇书记到县里申请了30万补助。

2001年，石鼓镇也进行了农村税费改革，由于这里农民收入较高，原来负担就较轻，加之农民负担在乡镇财政中所占的比重不高，因此这项改革对当地的影响并不太大。

税费改革前的2000年，石鼓镇农民的负担总额为256.7万元，其中农业税117.37万，特产税16.09万，统筹提留123.25万。此外再加上40.5万元的教育附加，全镇农民负担总额为297.2万元，人均负担134.42元。而当地的农民人均收入超过5000元，因此相对来说负担很轻。改革后，农民主要承担以下部分负担：农业税62.83元/亩；积累工30元/劳（2003年减为20元）；生产统管费（用于放水，水沟清污，水渠维修等）10元/亩。此外全镇有3个村收一事一议款，每亩6元。现在全镇农民负担总额171.83万，比改革前减少了125.37万元，人均负担75.05元，减负59.37元，减负率为47.36%。税费改革后，石鼓镇因此获得了100万的转移支付，因此对于乡镇财政来说，这项改革对其影响并不很大。

虽然比后集镇、上方镇的经济情况要好得多，但在苏南乡镇中，石鼓镇的财政算是很窘迫的。这一方面由于面临着偿还集资款的巨大包袱，另一方面由于地方经济萎缩，税源不足。近一两年，迫于财政的压力，同时也是由于上级的行政压力，石鼓镇竭尽全力进行了招商引资。(www.daowen.com)

近年来江苏省的招商引资搞得红红火火，其中又以苏州市最为突出。苏州的昆山市现已成为江苏乃至全国吸引外资的排头兵，2001年其吸引的台资就占全国的1/10，全市平均每天吸引外资超过1000万美元。C县与昆山市毗邻，自是不甘落后。由此全县所有乡镇都面临招商引资的行政压力。对于乡镇政府来说，招商引资做得好有政绩，还可给当地带来许多实惠：增加税源，带来财政增收；扩大就业，拉动消费，推动地方第三产业发展；盘活存量资产，加快资金周转（许多新增企业租用一些倒闭企业的厂房、设备等）；改变产业、产品结构等等。招商引资外部有着压力，内部有着动力，因此各乡镇趋之若鹜，石鼓镇自不例外。当然，不管外资内资能带来效益就是好资。境内的投资与外资都享受同样的优惠政策。

对于新办的企业，许多地方都实行所得税两免三减半的政策：两年免征所得税，此后3年所得税只收一半。对于境内的投资，只要没有人举报，地税的稽查都睁只眼闭只眼。各项规费，各行业、各企业上缴的数额不一样，这取决于老板与地方领导谈判的结果。现在各地都在竞相招商，因此资方自然居于优势地位，他们总能尽可能地减免掉相当一部分的规费。这样，吸引到一个项目，地方政府得到的经济实惠是能收取增值税和部分的规费。

至于企业的征地费用，各地也是尽其可能出台优惠政策。一般说来，按照国家相关政策，每亩土地的征地费用是10万元，但现在苏南大部分地区只征收上缴给国家的那部分和农民的补偿款，合计4～5万元。在石鼓镇，土地征给外商年限为50年，本地老板为30年，农民获得一次性补偿款（包括劳动就业安置款、青苗补偿费）1.4万元。县、乡和村从中得不到任何收益。有时为了保障资方的利益，政府不得不破坏乡镇原有的规划。相比之下，与石鼓相邻的浙江湖州地区远远没有如此灵活，因此那里吸引资金的成效也差了许多。

对于企业来说，现在政府的职能已开始实现由管理向服务的转变，尤其是要为新增企业的老板做好无微不至的服务工作。石鼓镇为了吸引外资，2003年花大力气改善投资环境。为了打破交通不便的瓶颈，镇里修通、拓宽了4条公路。我们在石鼓时碰到一台商，将要在石鼓镇征地100亩，投资2000万办厂。短短的一段时间，镇领导与该台商已是老朋友相称了，书记亲自出马到苏州为其购买私家车和住宅，解决小孩的入学问题；镇长则为他到县里办理相关手续，只等台商亲自去医院体检了。这位台商由此赞叹江苏的政府服务如何好，比广东的强多了。

在如此的努力之下，现在石鼓镇的招商引资已取得了较大的成效。2003年上半年，全镇已招商20个，共完成投资1.33亿元；较上年同期增加248.68%。石鼓镇的财政亦因此获得很大的增长，上半年的全口径收入达到1526万元：国税576万，农业四税156.5万，地税495万，预算外收入305万。其中地税增长率为125%，列全市第5名。这是石鼓镇经济近几年来鲜有的成就。

石鼓镇新增的企业可分为两类：一类是外地人（主要是外商）所办；一类则是本地人所办。这些外商中许多是被称为“后季稻”的，即是从广东、上海等地移资过来的。针对“两免三减半”的政策，原先许多投资于广东、上海的精明的商人们吃完了当地的优惠政策，再到江苏来吃政策。他们现在不仅抱怨广东的政策、服务没有江苏好，还指责广东的环境也比江苏的要差，上文提到的那位来石鼓镇投资的台商，说东莞地区臭水横流，而苏州地区环境优美。他为什么不问问东莞地区的自然环境现在为什么这么差呢？再过几年，等江苏的优惠政策完了，环境也污染了，他还会不会到其他地方去抱怨石鼓镇也臭水横流呢？

在对待工人的工资福利方面，江苏省规定2002年7月1日后，苏南等一类地区的最低工资为每月460元（不包括保险）；工人还应享有养老保险、医疗保险、待业保险、住房公积金等福利和保障。但是为了能吸引外商，许多地方政府在强硬的外商面前不得不妥协，对这些问题睁只眼闭只眼。许多外企，尤其是台资和韩资企业擅自规定最低工资为300～380元。有的甚至不为工人缴纳保险。除此之外，他们还随意延长工人劳动时间，有一家企业，2002年的最高工作时间竟达到510小时/月。在石鼓镇，工资高的企业工人每月挣1000元左右，而低的为800元，他们的工作强度是相当高的。企业主为了利润最大化，更倾向于招聘工资低、好管理的外地人。

至于那些本地的业主，也都不是省油的灯。本地的这些企业大多规模较小，一般办在村里，许多事情是由村干部与之打交道。石鼓镇最富的村是前东村，现有8家企业。村里钱书记提起这些老板就头疼，他现在工作量最大的就是两桩事，一是向老板收费；二是调解企业与附近居民的矛盾。企业的规费都是年初订合同，每月收一次。由于这些规费的征收现在没有一个统一标准，征收多少都是地方干部与老板博弈的结果，而村干部又面临着镇政府考核的压力（规费的征收是石鼓镇考核村干部最重要的指标之一），因此，每年订合同时双方都十分紧张。前东村有一企业效益不错，2002年规费是4.5万；2003年年初钱书记要求重签合同，加到5万，老板坚决不同意。钱书记便威胁老板，如不增加规费，就请税务部门来检查，谁知老板不吃这一套。钱无奈便到镇里请镇书记出面支持，但镇书记的回答是：“4.5万就可以了，说得过去了。”钱书记失去了后台，又反过来找那位老板，将数额降到4.8万，并软硬兼施：“你是本村人，这样做在村里说不过去”，“如果不答应，我就将土地、厂房收回”（该企业的厂房、土地都是租村里的）。最后经过几个回合的谈判，才以4.7万成交。至于每月规费的征收，钱书记每次都没有十足的把握，因为企业拖着不缴，他实在拿不出有效的办法。而为了“放水养鱼”，在村里与企业发生冲突时，乡镇都不愿意出面支持村里，不愿惹麻烦，尽可能地把矛盾留在村一级。

村里的企业越来越多，村民与企业的纠纷自然便多了起来。在企业为拓展面积征地时，村干部都要费大量的精力。2002年石鼓镇一共征去了600多亩地。一般说来，征地时村里先找小组长，让组长去了解村民的反映，村里据此制订方案，然后由村主任去做工作，如果主任工作做不通，最后由村书记出面协调。现在石鼓镇的耕地有的种植粮油作物，有的则是种植苗木。种粮油作物一年约获纯收入240元，而种苗木，每亩年收益一般有上千元，多的达到8000元左右。而征地要30年或50年，一亩地所有的补偿费用才1.4万元，因此难度很大。如果农户的土地分在好几处，征其中的一处，工作还好做；如果所有的地集中在一起都要征掉，那工作几乎就是做不成了。针对这种情况，村里有时要先在小范围进行调田。对被征土地的农户，村里先做那些“好说话”的人的工作，然后“攻坚”，“晓之以理，动之以情”。钱书记说：“要死磨硬缠，如果5家中有4家同意了，另一家一般就答应了。”如果遇到坚决不同意的农户，村里只能重划一块土地，再去做工作。现在土地已经越来越难征了。

村民与企业另一个主要的矛盾就是企业的污染问题（包括污水、噪音、废气）。前东村的一家化工厂超范围生产，对周围的农田造成了很大的污染。农民到工商局检举，县工商局来检查后决定罚款20万。企业老板就请钱书记与村民协调，并让他出面找工商局协商，结果未能成功。钱书记又出面找分管领导，还是行不通。最后钱请出镇书记，由他出面去工商部门协调，结果企业只被罚款5万，为此厂方十分感激，主动还清了拖欠村里的10万元规费。

石鼓镇的经济状况在苏南乡镇中处于下游，由于背着沉重的集资款的包袱，在苏南可能不具备典型性，但是石鼓镇为了发展经济，增强地方财力而竭力招商引资的做法则在苏南非常具有典型性，我们调查过的昆山市淀山湖镇经济状况比石鼓镇好得多，在苏南的乡镇中很具有典型性，该镇也是2万多人口，2002年财政收入5000多万。现在淀山湖镇也是把招商引资作为第一位的工作来抓，2003年1～6月份，仅实际到账的外资就达1655万美元，完成财政收入3000多万元。淀山湖镇并不存在与后集镇、上方镇乃至石鼓镇一样的财政压力，但是用当地领导的话说“怎么会嫌钱多呢？钱永远是赚不够的”。像淀山湖镇这样真正发达的乡镇为了得到更多的财政收入，获得更大的发展空间，依然要尽可能地招商引资，以至于贺雪峰认为整个江苏招商引资已到了“疯狂”的程度。

为了招商引资，创办民营企业，方方面面都大开绿灯。在各方面的努力下，石鼓镇的招商引资确实取得了很大的成效。据镇领导分析，2003年全镇的财政预算内收入能突破2500万，预算外收入可达到1000万。按这个势头发展下去，石鼓镇的经济能够重新振兴。但是，如此招商也为今后石鼓镇的治理留下了一些隐患：当石鼓镇的优惠政策吃完之后，或其他地方出台了更优惠的政策，外商会撤资吗？一些老板的诸如侵犯劳工合法权益、破坏环境的行为，又给石鼓镇经济、社会的可持续发展会带来什么样的后果呢？而石鼓等苏南乡镇为招商引资采取的种种举措，所产生的外部不经济又会对其他地区的发展造成什么影响呢？