三、财政危机与乡村的双重衰败

乡镇财政危机是结构性的，其影响是系统性的。第一，由于必须完成上级政府摊派的大量任务，而其财权却得不到保证，结果乡镇财政入不敷出，想干的事干不成，该干的事干不了。第二，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗紧张的局面。第三，在提供农村公共服务上，政府没有承担应有的责任，导致农民的福利受到损失，发展机会被剥夺。因此，这种衰败是双重的。

（一）财政危机导致乡镇政府衰败

财政是政府行政和发展事业的物质基础，乡镇政府财政紧张，难以满足基本需要，便会引发各种“搭车收费”和乱收费，这不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民的负担，而且会降低公共服务的质量和效率，危及乡镇政权的稳定。

1.“吃饭财政”迫使乡镇干部收税

乡镇行政干部不具有征税资格，因为我国税法明确规定，只有税务职能部门才有收税的权利，只有身穿制服、手拿收税证和纳税检查证的税收征管员才有资格直接向纳税人征税，收税时还必须开具税票。但在全国农村，却普遍存在“乡官变税官”（乡镇干部直接征收税赋）的“集体违法行为”。农民夏季手头稍有收入，乡官就要忙碌起来，登门催款收税。春节刚过，各乡镇就制订出税费征缴任务表，下发给各村，具体指标分解到人，“千斤重担万人挑，人人肩上有指标”。乡镇干部被告知：“养人收钱，收钱养人。”

其主要原因是1994年“分灶吃饭”以来，农业税收是地方财政收入的主要来源，如果“吃饭财政”的农业税收一旦出现“缺口”，干部工资就难以按时发放。并且，单纯靠财税部门征缴农业税收，困难重重，无法完全征缴到位。乡镇政府不得不依靠行政手段来强化征收力度，并制订了严厉的奖惩办法。在有些县市领导看来，税收征缴如何，还是考察乡镇干部工作能力和政绩的重要标尺。正是受这一股股力量的驱使，乡官们不管是否违法，都要尽力拼命地收税，甚至不择手段，造成一起起恶性事件。一旦遇到“钉子户”，农税征管员就更“没辙”了，更需借助乡官的威力。收税已取代计划生育，成了“天下第一难”。乡村干部向农民收税要钱，“人搞生了，狗混熟了，形象黑了”，并且干部的绝大部分精力都用在征税收款上，没有精力组织干部群众脱贫致富，其结果是“种了别人的田，荒了自己的地”。

2.吃饭财政带来债务危机

乡镇的提留统筹款征收率多在70%～80%，全额征收不可能，原因是提留统筹数量是根据人均纯收入的5%计算后平摊到每一个人头上，由于收入上的差距悬殊，农户觉得这样收取不公平，因为那些弃田务工经商或从事多种经营的农民，经济收入本来比种田农民高得多，但各种负担反而减轻了，纯种田农户尤其人均承包土地面积较多或转手承包土地的种田大户，负担反而增加了。特别是一些低收入户缴不起也不愿缴，成了征收过程中的钉子户，这些户再影响周围的一些中低收入户，强行征收便激化矛盾，这种矛盾已积压多年，导致一年收不齐，年年收不齐，这是乡镇经济不发达、财政收入渠道单一的直接表现，百姓没有更好的增收方法，乡镇政府要运转也没有更广的财路，只有想方设法从群众手中收取，所谓靠山吃山、靠水吃水，靠着农民吃农民，越穷越收，越收越穷，形成了地方经济发展缓慢，干群关系对立的恶性循环。乡镇债务的实际状况可能比已经掌握的宏观数据要严重得多。由于农民收入增长水平连年下降，在以农业为主的乡镇，农民欠费现象日益严重。特别值得高度关注的是，乡村为农户借债垫缴提留统筹款形成的巨额高息债务，其负面影响难以预料。

3.乡镇巨债威胁基层政权

乡镇的巨额债务伤害了群众的感情，失去了政府的威信，乡级政权合法性面临着严峻的挑战。为了填补乡镇财政的“黑洞”，一些乡镇肆意增加农民负担。为了收取税费，有些地方不惜动用执法人员，强行收缴。Y镇聘请外乡镇社会闲杂人员组成收费敢死队，对不完成任务的农户实施报复行动，而乡长与这帮人称兄道弟，导致民怨沸腾，怨声载道。一些乡镇干部失去了“公仆”形象，一些地方的群众也把乡镇干部拒之门外。负债沉重使乡镇财政到了即将崩溃的边缘，加之干部与群众严重对立，使乡政府威信扫地，乡一级政权遭受严重威胁。如果基层政权依靠变态的方式勉强维护，可以判断乡镇政府已经出现了衰败，并且，这并非个别现象。

4.体制障碍加深吃饭危机

1984年后逐渐设立了乡镇财政，1994年的分税制又进一步使其强化，乡镇政府增加农业税和农林特产税等地方税，并把“三提五统”足额收取到乡镇保证基本开支。因此，不仅农民负担问题日益突出，而且农村税费也逐渐演变成为对收益的二次分配和地方基层政府开支的来源。随着建立了“6套班子”的乡镇政府的不断扩张，代表上级政府部门的所谓“7所8站”不断增加和强化有利于本部门的“管理（收费）”职能，地方政府和乡村党政组织开支大幅度增加，并且只能从土地和农民那里收取，而最节约交易费用的办法主要是与国家“正税”搭车，通过粮食定购收取。国家为了满足地方党政组织和下设部门不断增长的开支需求，又给农业和农民增加了多种负担：①由农业税派生的农林特产税；②《农民承担费用和劳务管理条例》规定的不超过上年人均纯收入5%的乡统筹和村提留费以及义务工、积累工的以资代劳；③各级政府部门出台的行政事业收费及摊派、集资、罚款。

乡镇机构庞大，财政供养人员过多。机构改革不进行，减轻农民负担将会成为一句空话。现在各地的地方财政已经无法满足庞大的党政组织机构和臃肿的基层干部队伍以及自上而下的政府部门的延伸下设机构需要的巨大的开支，这是乱摊派、乱收费、乱集资的一个重要的体制性根源。10乡镇财政供养人员从1995年的6810人增加到1999年的8964人，包括乡镇行政干部、中小学教师、医疗卫生人员和站组工作人员，但不包括村干部。而农业人口是62.4万人，约70个农民养活一个干部，分摊到每个农民头上的干部和教师的工资达75元左右。

（二）财政危机加剧村庄衰败

乡镇政府的职能分为基本和非基本职能两类，基本职能在于体现社会公平，不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共产品和服务。非基本职能由当地经济发展水平和居民偏好所决定。一是提供更高质量和水平的基本公共产品和服务；二是随经济发展水平提高所要求提供的公共产品和服务。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共产品和服务，这些公共产品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共产品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共产品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。

本来属于社区集体组织的“三提五统”经费权利上提到乡镇政府，但政府却不承担农村公共产品的开支。在现行乡镇财政体制中，农民缺乏显示对公共产品和服务需求的偏好、监督和评价公共产品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。当农民利益与政府利益发生矛盾时，乡村领导人很难代表农民利益、维护农民利益；而高度分散的广大农户无法与拥有强大权力以政府平等对话，既不能参与社区公共事务的决策与管理，也无法有效地监督政府行为，保护自己的应得利益。乡镇政府以服从上级政府而不是农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视农民的利益。

1.乡镇资源汲取中的问题

（1）制度性汲取

①现行农业税制几十年未做调整，已使当前农业税的征收出现了诸多与现实情况脱节的地方：如高产低税或低产高税、名义税率高实际税率低或名义税率低实际税率高、有税无地或有地无税等种种不合理现象。税外负担问题过重，税费之外的“收费、罚款、集资、摊派”等项目，政出多门，项目繁杂，随意性强。

②农林特产税存在着“五难”、“四多”、“一高”的问题：“五难”是指面积确定难、产量核实难、价格定准难、征收操作难、减免落实难；“四多”是税目多（包括6个税种、26个细目）、税率多（包括生产环节、收购环节的12个税率）、征收环节多（有的生产环节征、有的收购环节征、也有的两个环节都征）、征收方法多（包括查账征收法、查实征收法、查验征收法、委托代征法、核实收入征收法）；“一高”是指征收成本高。因此，在实际操作中农林特产税根本不可能按规定据实计征，而按人按地平均分摊则是大多数地方的现实选择。

③“三提五统”费用不公平：将农民承担的“三提五统”费用规定为以乡为单位按上年不超过农民年人均纯收入的5%缴纳，掩盖了由于各村人口、耕地面积、生产力水平、非农产业发展的差异而导致的村与村之间、户与户之间的农民人均纯收入的差异，从而出现苦乐不均甚至“劫贫济富”等不平等、不合理的现象。(www.daowen.com)

④乡镇以上各级地方政府都尽可能地提高本级的财政留成比例，从而削弱了乡镇财力。虽然对乡镇一级财政实行“超收不缴、超支不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技术机构下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出负担，使得乡镇财权、事权划分不清的问题更加严重，本应由政府财政承担的“双基义务教育、计划生育、优抚、民兵训练”等项开支，都由农民和村集体组织出钱。

⑤“穷人替富人纳税”。农业税及其附加税全部以土地为根据计征，但是人均耕地多的都是贫穷的偏远地区，缴的税多，城镇郊区比较富裕却因为人均耕地少而缴的税少，不合理。取消义务工之后，村里修路、植树、小型水利维修和农田基本建设基本上无法进行，更迫切的是小学危房的改造和维修，一切公益事业都举步维艰。对低收入户来说，缴上提留统筹已属不易，再要分摊公共建设的费用确实难上加难。

（2）非制度性汲取

财政缺口造成政府非规范行为，农民卖粮款只占税费款的小部分，很难同时满足各行为主体的利益，这就无法制止各种违规行为。乡镇要么用“第三块资金”充抵，要么重新向农民伸手。由于乡镇政府掌握着公共权力并有极强的利益驱动，最终由农民承担了所有的风险。

表十三　X乡九五农民纯收入

注：根据调研资料整理。

①虚增人均纯收入。将形不成农户收入的一些产品都估算成农民的实际收入；从上至下分解人均纯收入，为了显示工作政绩，纯收入这个指标成了个别领导随意改变的对象，每年都有增加，成了在好大喜功不切实际的上级领导面前炫耀的本钱。在调查的乡镇中，基本上都存在这种现象：将农民纯收入的计划数据作为实际数据，然后在此基础上年递增5%。X乡是一个国家级贫困乡，1995年制订了“奔小康规划”，其中农民人均纯收入规划（见表十三）反映出计划数与实际数差距较大，年年递增5%就是以计划数为基础的。事实上，1999～2001年，该乡遇到特大旱灾，很多农户颗粒无收，收入为负数，但在负担上仍然按照理想数据计算实施。更有甚者，凡是要以上年基数增加收费的项目都以计划数为计算标准。

②乡镇将负担转嫁给村。可用财力下降，各种支出有增无减，收支缺口明显增大带来巨大压力：乡镇政府把每年的财政收入全部用于人头费，其他事业性支出由村承担；乡镇政府千方百计挤占截留挪用村级附加，用于乡（镇）应急支出。P乡10多年来就未将本属于村的“三提”（管理费、公积金、公益金）返回到村；而X乡则将“三提”用到5年以后。把本应由乡镇政府财政负担的项目下放给村里去办，转移乡镇财政负担。村级支出无力保证时，只好将手伸向农户，层层加码，使农民负担反弹。

③寻找税费收缴代理人。虽然村民自治实行了10多年，影响最大的也就是村委会换届选举，但乡镇并未放松对村委会选举的控制，只是影响的方式有所改变而已。在乡镇财政危机不断加深的背景下，乡镇对村主要干部人选的物色倾注的精力更多，评价的标准就是看是否能完成上级下达的各项任务。M镇L村书记因不满镇领导加重农民负担，致使任务不能按期完成，镇领导物色了该村一位在外做生意的人回来，不征求村民代表或党员的意见，运用一些手段迫使原村书记辞职。2001年3月初召开部分党员会议，宣布这位非党员为该村“第一负责人”，接着镇委副书记作其入党介绍人，2001年7月1日，此人被批准入党，这样，一位预备党员就当上了村党支部书记。而此人的回报是，将自己做生意的积蓄用来抵缴镇任务，然后镇领导对他给农民的加码视而不见，此人明目张胆地列了一个收费价目表贴在自己门前，告知村民办一个户口迁移收多少钱，办一个结婚证要多少钱，等等。

④将农民的承受力置之度外。除了上文提及的诸多不公平外，乡镇干部可以利用手中的权力为自己的亲朋好友免除或部分免除税费，而缴纳税费的村干部也是其中之一。X乡B村的会计是乡党委副书记的舅舅，他不但瞒着村民，而且瞒着村书记和主任给每位村民加码17元，引起全体村民的不满，换届选举中，村民纷纷要求另选会计，他说要给3个儿子各修一栋房子才愿下台。乡干部只管自己的任务，不顾农民的实际，对于连吃饭都困难的农户也是“先完清任务再进行补助”。2001年4月28日，X乡召开各村书记、主任、文书、计划生育指导员会议，传达区上会议精神。区长说：“县上要求标美路要在4月份完工，要抢进度、抓质量、严认识，再次动员好集资款（人平集资60元）。要宣传政策、宣传它的好处，乡、村、小组干部要认识到位，一分不少地收起来。要强化领导、强化措施、明确任务，只要不违法，可以采取一切措施保证任务的完成。”党委书记说：“只要不死人，可以采取任何措施，还可以拉财产作抵押。”对此，农民感叹道：“税费与物价齐飞，干部同煤炭一色。”

2.村庄衰败的实践表征

（1）水利设施破旧

从表十二可以看出农业和农村投资不足。10乡镇中1999年支农支出只有5个乡镇有，并且相对于财政总支出微不足道，相对于体制上解、行政教育和政府运转费而言也是及其少量的。由于水利设施投入不足，农民抵御自然灾害的能力降低，直接影响产出。实地调研发现，相当多的水利设施修建于人民公社时期，每一次维修不但解决不了问题，反而成为乡村干部又一次获利机会，很多农田成为“望天收”，即便是地处长江边的S村也年年有旱灾。

（2）土地抛荒严重

Z镇农业人口3.8万，就有1.2万人外出，大量农田抛荒，譬如F村611人，外出人口480人，该村耕地面积663亩，抛荒面积超过400亩。土地抛荒除了水利设施、道路交通等原因外，还有其他一些原因：农产品价格低迷，农业比较利益较低，粮食不能得到保护价的有效保护，土地抛荒现象越来越严重；农民种田成本包括生产资料投入、人力资源投入以及风险承担，除去三方面成本支出，再加上农民生活需要粮食、种子粮、上缴各种税费的粮食折价，其收益几乎都是负数，种田越多，负数的绝对值越大，这表明因土地收益率低，承包的利益激励缺乏，原有抛荒田回流复耕的可能性较小；由于从事种植业的农民要承担农业税，而从事工商业以及非农行业的农民由于没有耕地，不再缴纳农业税，只需要经村民大会或村民代表大会讨论，缴纳一定的资金，这样，刚性收取税金和弹性收取资金，无疑造成同一村村民履行义务不一样，致使种田农民的负担进一步加重，大批的农村青壮年劳动力宁愿到城市打工，也不愿回家种田，导致土地抛荒数量进一步增多。

（3）医疗保健衰落

人民公社时期，农村普遍建立起医疗卫生机构，形成了较为完善的三级预防保健网。赤脚医生普遍采用收费更加低廉的针灸和中草药，在村里看病吃药都还便宜，足以使患者“小病不出村”，吃药打针都方便。80年代以后，农村合作医疗的解体，村卫生室已变成了个体医疗点，农民成为毫无保障的自费医疗群体。目前，农民的医疗保障仍然主要依靠以家庭为单位的自我保障，但农民家庭的承受能力有一定限度，对于大灾大病，收入低下的农民绝对无力负担。个体乡村医生缺少专门训练而难以满足日益复杂多样的基本医疗保健需求，村卫生室竟然没有高压消毒锅，在人员专业水平低和设备条件差的情况下，村级卫生人员一般是应对常见的小病症，乡村两级卫生人员的业务水平往往不相上下，多数转诊患者干脆直接去县医院。结果是患者及其亲属不得不支出更多的时间和交通费用，甚至还得承受贻误病情的风险。事实上，医疗费用的急剧上升，超过了农民实际平均收入的增长幅度，超过了农民的承受能力。为数众多的贫困农民，更是陷入了无钱看病、吃药的困境。近年来，大量农民因病致贫、因病返贫，在贫困山区，由于无力支付医疗费用，农民患病未就诊的比例有72%，应住院未住院的有89%，“经济困难”占未住院总数的60%以上。

更为重要的是，从实行分税制改革以来，财力向上级政府集中，越到基层财力越弱，相当数量的乡镇政权都是负债运转，很多县市都是吃饭财政或者“补贴”财政。对农村征取太多、投入不足，某些传染病（如肝炎等）、地方病（如地方性氟中毒、碘缺乏、血吸虫病等）尚未得到有效控制，产妇在家中分娩的占76.6%，住院分娩的仅占21.7%。

预防保健服务属公共卫生产品，供给利用在一定程度上取决于政府的投入。政府对农民医疗保障承担着不可推卸的责任，这是政府职能的基本体现，也是建立公平社会的必然要求。从某种程度上说，农民比城镇职工更需要国家在医疗保障方面的支持与保护，因为他们的收入水平更低。

（4）村级债务沉重

目前，村级债务相当普遍，并且相当严重，负债多的高达几十万元，甚至上百万元。Y村负债由1997年的400万元增加到1999年的600多万元，村庄负债大多与乡镇财政危机有关。一是乡镇为解决财政危机，将村三项提留全部用于乡镇政府支出，村里要发工资、举办公共事业和公益事业，为回避农民的反对，就贷款支付，而且乡镇规定了村庄贷款的地点，当然是高息贷款。大多数农民吃饭都有问题的S村10多年来年年贷款，积累了近100万元债务。二是在农民对集资摊派的反对力度不断加大的情况下，同样进行高息贷款解决支出困难，譬如要完成职能部门达标升级、村办企业投资、农户上缴尾欠过大等等，这些都依靠贷款来平衡，村干部告知，贷款1元中，用于还账的就超过一半。三是非生产性开支膨胀，主要是考察费和招待费。在B村，农民一餐饭的成本不超过5元，然而村干部在自己家里招待县乡干部，一顿午餐就花掉1200元，更有甚者，村干部为讨好乡镇干部，用农民的钱包车到百里之外的县城请客，一次花销上万元。但农民并不知情，可以说，乡村债务犹如雨天背稻草，越背越重。