二、财政危机及其原因

政府作为理性人追求长治久安，但在追求这一目标的过程中存在着两难选择，在历史上经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施，这就是“诺斯悖论”（诺斯1991）。政府之所以会面临二难的选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。如果放在一个较长的时间段里考察，二者是统一的；从短期来看，二者必然存在着冲突，这一点可以用布坎南的“公共选择理论”来解释。

政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策，一个最根本的原因在于，如果不能解决短期的财政问题，即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是一个解决外部效应的组织，因此，如果财政出现问题，便会直接影响到经济的稳定，进而影响到政治的稳定，社会稳态结构便可能被打破，因此，政府首先要保证财政的安全。在社会资源既定的约束下，如果政府在短期内超过了社会最有效率要求的公共产品的范围，市场的效率便不可避免地受到削弱，从而根本上动摇财政的基础。

（一）财政危机存在的制度环境

（1）经济基础薄弱。①农业产业化程度低，基础财源不稳。大多是农业依托型乡镇，农业生产的产出率、优质率、商品率低，产出链条不粗壮，没有形成一定的规模和效益。近几年，粮棉油和农产品市场不旺，价格下跌，加上对农业生产投入不足，水旱灾害严重，对农业生产影响较大。②乡镇工业发展停滞，主体财源不强。企业受到资金、技术设备、管理、政策等因素影响，竞争力弱，经济效益差。60%的乡镇工业处于停产、半停产状态，严重制约了乡级财政的发展壮大。③个体私营经济零星分散，新兴财源不旺。大部分起点低、规模小，提供税收少，加上经营环境不宽松，纳税户转移导致本地财源流失现象严重。④招商引资质量不高，后续财源不足。引进高科技、高附加值、高档次项目较少；有的项目与市场需求脱节，产品无销路；有的项目引进前缺乏可行性论证和市场预测，引进质次价高、本已饱和的项目，甚至早被市场淘汰的技术；引进企业提供的税收份额较少，1999年共引进150家企业，引进资金2.8亿，但仅29家提供税收，比例为19.3%。经济基础差导致税源不足，1999年，农业税87.7万，特产税16.5万，工商税计划任务51.5万，实际入库30万，依靠在外调节完成。

（2）财政负担过重。①乡镇机构臃肿，人头经费居高不下。乡镇机构小而多、多而全，一般在20个以上，平均每个乡镇的财政供养人员在400人以上，有的乡镇超过1000人。1999年，全部财政供养人员工资支出3642万元，占预算内实际可用资金的107%，此外，每年还要接收大中专毕业生、安置复转军人、教师民转公办等，财政支出负担日益严重。供养人员过多，造成支出逐年增加。在机构设置上过分强调“上下对口”，机构多、人员多，工资费用增加，而财政执行体制3年不变，加上行政机关、各管理区、站组聘用临时工较多，挤占编内人员的正常经费，出现财政赤字。②刚性支出增长过快，财政包揽过多过杂。1998年出台的调资和增加津贴补贴政策，使每个乡镇平均每年增加支出40万元；政府运转经费（包括办公费、招待费、考察费等）逐年提高，1999年该项支出总额982万元，乡镇平均49万元，比1995年增长180%；乡镇财政上解支出增幅高于财政收入增幅，税务经费和借款利息等非生产性支出不断增加，大大超过了乡镇的实际承受能力。③升级达标活动频繁，财政平衡举步维艰。社会治安综合治理、水利工程综合治理、计划生育、“普九”、“创甲”等达标活动较多，虽然采取“三个一点”的办法解决，但仍给乡级财政造成很大负担。仅“普九”达标活动，各乡镇财政累计支出3680万元，一些乡镇为了完成任务，照顾各方关系，只好勉为其难，结果债台高筑。达标升级活动造成财政赤字，5所公办学校普九达标，投入资金1000多万元进行硬件建设，目前负债700多万，每年仅利息就要支付120万，财政根本无力承担。历史负担沉重，财政不堪负荷，包袱构成因素主要有：“普九”教育、修村校、修公路、水利集资、以前负债。

（3）管理体制不顺。①财权事权不统一。乡镇的主要职能部门财权和事权脱节，土管所、司法所、派出所等部门的人事和经费都归上级主管部门管理，这就出现乡镇财政管理上的空白，大量收入流失，乡镇政府很难行使职权。②财政体制不完善。上级确定乡镇的财政体制时，只考虑了一般支出需要，忽视了中长期支出的增长需求，造成乡镇因支出的正常增长、增人增资以及其他不可预见的因素增资等超过了乡镇财政收入的增长，财政收支出现了较大缺口。③财政职能被肢解。尽管上级制定了预算外资金和收费的管理办法及其适用范围，但不少乡镇只核定了部门上缴额度和上缴任务，部门分割比较严重，预算外资金和收费处于“失控”状态。一些站所自行管理各种收费，游离于管理监督之外，导致乡级财政资金异常紧张。乡镇财政在资金管理方面非常薄弱，尤其是预算外资金。国务院文件明确规定乡镇统筹金由财政部门管理，但一些乡镇将此资金放在经管站管理，使这些资金游离于财政管理和监督之外，其结果是：一方面造成乡镇财政资金紧张；另一方面花钱又大手大脚，极不正常。

（4）税费征收困难。①乡镇财源萎缩，财源结构单一。地方税源主要集中在建筑安装行业、砖瓦行业以及对农民依附性较强的粮棉油加工行业、饮食服务行业和屠宰行业。但乡镇基本建设已经饱和，砖瓦销售滑坡，加之粮棉油市场的放开，饮食服务和屠宰行业规模较小，免征粮食增值税等政策减收，难以促进税收整体稳定增长。②税费征收日益艰难。农村外出人口增多和困难户、“钉子户”的存在，使乡镇农业各税、乡镇统筹和村级提留的收取十分困难。一般乡镇每年约有20%以上的正常税费无法收取，加之乡镇纳税户的纳税意识淡薄，各种偷税、漏税、逃税、抗税、骗税现象十分突出。

以Z镇为例，其基本情况是：①财源萎缩。镇办企业由15家减为5家，且有3家停产，1家半停产。②农民种田积极性下降。全镇农业人口3.8万，就有1.2万外出，大量农田抛荒，水费计收找不到对象，任务难以完成。永丰村611人，耕地面积663亩，外出人口480人，抛荒面积400多亩，1999年，该村财经任务97878元，实际完成43426元，仅占任务的44%。③农民法制观念、任务意识淡薄。1999年，全镇下达各项农村财经任务450万元，实际完成256万元，完成57%。全镇35个村，1999年抛荒率20%，面积6000亩，正常丰收年景也有20%的资金无法收回，为了完成任务，大多数村庄都增加了新的负债。

表九　　3个村庄的财经任务完成情况　　单位：万元

注：根据调研资料整理。

（5）“分灶吃饭”分配不均，财源建设力不从心。出现“分灶少分饭、分饭不够吃”，乡镇保了上头就保不住下头，保了上缴就保不住吃饭，逼迫乡镇：①借债运行；②拖欠任务；③拖欠工资；④加重农民负担。致使乡镇疲于抓收入、保吃饭，无力抓建设、抓发展。乡镇财政成了吃饭财政，为了保运转、保工资、保任务，根本就拿不出资金搞建设，即便是投入一定的资金进行财源建设，也很难在增加财政收入上产生效益。

（6）风险税种上实下虚。特产税等任务是硬性的，自上而下的硬指标下达，但这些税种受自然、社会和其他因素影响很大，既不能平摊，据实征收又难以操作，不得不拆东墙补西墙，或者混在其他税费中一起征收，眉毛胡子一把抓。

（二）判断财政危机的依据

1.乡镇财政赤字

表十　　10乡镇1999年财政收支情况　　单位：万元

注：根据调研资料整理。

表十一　　10乡镇1999年财政支出与负债情况　　单位：万元(www.daowen.com)

注：根据调研资料整理。

赤字问题是财政危机的集中表现。赤字是政府开支超过政府岁入的亏空额，要衡量赤字的规模就得考察政府开支与岁入。从表十提供的数据看，乡镇政府收不抵支，10乡镇1999年的总收入5155.7万元、总支出6048.65万元，收入占支出的85%，平均每个乡镇超支将近90万元。根据原始赤字＝非利息开支－总岁入，1999年10乡镇的当年原始赤字为892.95万元，再根据赤字率＝（政府开支－政府岁入）/GDP，10乡镇1999年的赤字率＝892.95万元/221388万元＝0.4%。作为地方政府，面对出现的财政赤字的政策选择，不可能像中央政府那样，通过向中央银行透支或者向公众发行货币等办法来弥补财政赤字，而是通过借债来平衡。赤字与债务成正比例关系。

2.债务依存度

表十二　　1999年负债与赤字构成　　单位：万元

注：根据调研资料整理。

根据本文提出的：债务依存度＝当年负债额/当年财政支出额，以1999年为例，表十二提供了当年债务总额5842万元，表十提供了当年财政支出总额6048.65万元，所以，10乡镇1999年的债务依存度＝5842万元/6048.65万元＝96.58%。

如果以国际通用标准25%～30%为安全线，则10乡镇的债务依存度表明其财政危机已经存在，并且还比较严重。

（三）财政危机存在的现实表征

为了保工资、保运转、保上缴、保各项任务完成，乡镇政府出现了：①乡镇政府弥补财经缺口借贷；②乡办企业或公益事业借贷；③乡镇向群众集资形成的借贷；④农金会兑付借贷。缺口不包括：历年水利欠款、其他应付未付款、借款利息，因镇财政入不敷出，这些债务根本无力偿还，财政缺口越来越大，债务负担越陷越深，日积月累，恶性循环，无力自拔。进而出现了“三难”局面的结构性财政危机（见图二）。

图二　乡镇财政危机结构

1.吃饭难

1999年，10乡镇财政可用财力只有3403万元，占乡镇预算内收入的57.1%。由于乡镇收入的40%要上交，导致乡镇可用财力占预算内收入的比重很低。不得不：①工资支出政策难兑现。1998年出台增资政策，乡镇财政供养人员人均增加150元生活补贴和20元基本工资，个别乡镇减半执行，多数乡镇未能执行；1999年乡镇财政供养人员人均增加基本工资120元，所有乡镇都未执行。②延长工资发放时间。由于工资发放受农村税收季节性因素影响，不能按时发放。一般乡镇拖欠数额几十万元，拖延时间超过1个月。③高息借贷发放工资。乡镇在财力有限的情况下要保吃饭、保运转、保稳定，不得不高息借贷发放工资，金融单位亮“黄牌”，只好向私人借高利贷。借新债偿旧债，寅吃卯粮，但随着利息支出的增加，最终债台高筑，使处于困境中的乡镇财政雪上加霜。

2.建设难

1999年，乡镇完成财政收入5961万元，按财政供养人员计算，人均6700元。若除去体制上解和人员经费支出、建设支出资金所剩无几。乡镇政府往往采取集资、融资、调用预算外资金和农村统筹资金等手段，保证必要的建设性支出。一些财政困难的乡镇，多数是靠征收农业税，而农业税数量有限，往往数额一定几年，在短时间内无法大幅增长，而乡镇的支出和各项建设，又会随着社会的发展逐年增加，又由于建设支出效应较低，财政风险越来越大。越穷越要加快发展，一些乡镇盲目投资发展企业。所上项目有的缺乏科学论证，低水平重复建设，运行质量差，大批亏损倒闭，贷款归还无望，利息摞利息，债务雪球越滚越大。特别是一些官员为了出政绩，搞不切实际的“民心工程”，但服务、信息、技术跟不上，一个个所谓的“致富产业”垮了，农民怨气冲天，乡镇的债务包袱也大了。

3.平衡难

实行“分灶吃饭”和建立乡镇金库制度后，乡镇财政就成为自求平衡的一级政府财政，但因经济发展和管理体制上的原因，乡镇财政收入增长有限，支出增长过快，上缴逐年增加，收支难以平衡。1995～1999年，乡镇财政支出年均增长21.4%，上缴年均增长27.1%。由于上级硬性规定不准列赤字，乡镇不得不采取空调收入、调入预算外收入和挂摊支出等办法，甚至通过“买税”，保持账面平衡，这种虚假平衡致使隐性赤字大量出现，甚至出现空结余。