一、乡村的财政结构及其状况

1999年，所调查的4乡6镇人口82.3万人，农业人口62.4万人（占总人口的75.8%），20个乡级单位，67个管理区，499个村、居委会。

1999年10乡镇收入规模与增长比例（见表一）与1995年相比呈上升趋势，各乡镇的平均增幅为14.8%。从表一可以得到如下信息：收入规模最大的乡镇并不是增长比例最大的乡镇；而收入规模最小的乡镇，其增长比例一定最小。有两种方式来解释这种现象：一种是常态解释，经济基础与增长规模的正相关、与增长比例的负相关，即经济基础较好的乡镇获得较大数额经济增长的可能性最大，但其较大增长比例的空间却逐渐减少；反之亦然。另一种是非常态解释，要么存在的数字已经“注水”，乡镇与其上级之间进行着数字游戏，手段和结果都充满着虚假性；要么使乡镇采取非规范手段满足上级的指标要求，通过资源的重新分配达到双方之目的。下文涉及的10乡镇中相当部分是属于后一类，之所以要展示他们的收入规模与增长比例，出于两方面考虑：一是这种增长是账面上的增长，实际上存在一个较大的“黑洞”；二是通过收入与支出的比较，去观察乡镇财政存在的隐性危机和对农民的汲取力度。

表一　1999年收入规模与增长比例

资料来源：根据对10乡镇调研后的分类。

（一）财政结构状况

考察财政结构，必须考察收入结构和支出结构，进而分析其结构特点。

1.财源结构状况

表二　　财源结构　　单位：万元、%

资料来源：根据对10乡镇的调研资料整理。

乡镇财源结构（见表二）包括三大部分：农业财源、乡企财源和民营财源，1999年与1995年相比，10乡镇的财源结构有所变化，都有一定幅度的增长，其增长幅度，民营财源最大、乡企财源次之，农业财源中的农业特产税增幅较大，而农业四税的增幅有限。这是提供资源可能性与征收力度大小共同作用的结果。

2.财政收入结构

表三　　征管部门财政收入　　单位：万元、%

资料来源：三大征管部门提供。

考察乡镇的财政收入结构可以从三个方面进行：征管部门收入（见表三）、主体税种收入（见表四）和乡镇收入结构比较（见表五）。

1999年与1995年相比，无论是征管部门还是主要税种的收入数量都有所增长，税种分布中的增值税、营业税、所得税、农特税占主体地位，农业税逐年下降。工商税包括集体企业税、个体私营及涉外企业税，1999年分别为974万元和969万元，占43.8%和43.6%，比1995年增长160%和384%。应该说，其收入结构呈正态分布，表四的主体税种结构与表三的财源结构基本一致。

表四　　主体税种收入　　单位：万元、%

资料来源：税收部门提供。

表五　1999年乡镇财政收入结构比较

资料来源：调研的10乡镇相关部门提供。

从各乡镇的具体情况比较发现与征管部门的收入结构有一定的差距，主要表现在以下方面：第一，乡镇提供的数据比征管部门提供的数据要高些，如果相信这些数据的真实性，则表明其中的差额便是乡镇行为主体的自利行为所致，这可以解释“小金库”存在的现实性。第二，从量上讲，征管部门提供的数据表明，国税收入＞地税收入＞财政收入；而乡镇提供的数据表明，财政收入＞国税收入＞地税收入。这由两方面原因造成：一是就征管部门而言，效益较好的企业被划入国税征收范围，效益较差的企业被划入地税征收范围，这自然会影响财政收入，因而就征收风险而言，财政收入＞地税收入＞国税收入；二是就乡镇政府与征管部门相比较而言，因不同利益主体追求的目标效应不同，掌握的公共资源也不一样，在征管部门风险较大，不一定在乡镇政府也有同样的风险，或许情况正好相反，由于乡镇政府的机构运转成本与财政收入的利益关联度更高，因而投入的成本更多，收益自然相对较多。第三，虽然农业特产税的增长比例大于农业税（见表二），但由于农业四税的基数较大，并按一定的比例递增，因此税收总量远大于特产税。第四，由乡镇政府决策、实施的其他收入，譬如统筹、集资、摊派等，很难进行准确考证，用几本账对付体制外的不同人群，使得预算外收入成为一个黑洞。

3.财政支出结构(www.daowen.com)

表六　10乡镇财政支出情况

注：根据调研资料整理。

乡镇财政支出由预算内支出、预算外支出、体制上解（不含单项上解）、乡镇政府运转支出（主要是指乡镇政府的招待费、考察费等非工资支出）和升级达标支出，基本情况见表六。1995年，预内财政支出3031万元，乡级账面赤字206万元，调入预外资金1393万元；1999年，预内财政支出5901万元，比1995年增支2870万元，增长94.6%，年均增长18.1%，乡级账面赤字基本消灭，调入预外资金2142万元，比1995年增加749万元，年均增长30%。体制上解逐年增加（见表六），1995年，乡级财政体制上解1085.7万元；1999年，乡级财政体制上解2558.2万元，比1995年增加1472万元，年增长23.9%，超收入增幅的3.4个百分点；1995～1999年，乡级财政体制上解9193.2万元。

（二）财政结构变化特点

财源结构变化的总体特点是：①从收支结构看，政策性增支明显增多；②从税源结构看，税收任务增幅较大；③从财政效益看，软性收入、刚性支出。具体而言：

（1）税种变化，税源增长后劲不足，地税增长弹性不大。地税规模小，占地方财政收入的比重低。1995年，乡镇地税收入551万元，占10乡镇财政收入的9.7%，占全部GDP149979万元的0.37%；1999年，乡镇地税收入1883万元，占10乡镇财政收入的15.6%，占全部GDP221388万元的0.85%。基建投资基本饱和，建筑安装行业税收急剧下降；砖瓦行业普遍经营不景气，一半砖厂停工；乡镇企业发展停滞，经济效益差；各乡镇粮油、棉花、供销等企业中，98%亏损；地方“四小税”、饮食服务行业和屠宰行业等收入规模小，只占地税20%，难以促进整体税收的稳定增长。乡级财政收入占10乡镇财政收入的比重逐年下降，1996～2000年，乡级财政收入占全部总收入的比重下降了8.8个百分点；乡级财政收入增幅逐年下降；乡镇实际完成财政收入占计划的比例逐年下降，有4个乡镇首次未完成财政收入任务。

（2）税收超常增收高峰已过，收入下滑趋势明显。主要是挖掘历年积淀的“芝麻税”、难点税、偷漏税等“浮税挖尽、明税收足”的超常措施的效果，1996年开始呈下降趋势。1999年，地税提供的可用财力占地税总收入的85.6%，比1995年下降了14.4个百分点。乡级财政收入中，非正常收入占地税收入的比重已经从1997年的7.5%上升到1999年的26.1%，其中，一些乡镇将近50%的收入依靠外调或空转才能完成。

表七　乡镇财政收入增幅回落统计

注：根据调研资料整理。

（3）收入结构变化引起收入质量降低。①经常性收入占乡级财政收入的比重下降，政府可支配财力增长缓慢，农业税的主导地位弱化。由于农业生产比较效益低，“弃田外出”现象严重，一个3.8万人的镇，就有1.2万人外出，土地抛荒达20%。1996～1999年，农业四税在乡级财政中所占比重下降了8.8个百分点。②非经常性因素占乡级财政收入的比重逐年增加，一批重点工程进入施工高峰期，增加了隐性收入缺口。③征管性因素导致收入比重逐渐提高。1997年的乡镇财政收入中，外向型收入137万元，空转127万元；1999年乡镇财政收入中，外向型收入221万元，空转227万元，分别比1996年增长84万元和100万元。部分乡镇一半以上的工商税收依靠外调来完成。

（4）政策性增支逐年加码。增资政策政出多门，吃乡镇财政饭的各职能部门干部职工的工资增加不由乡级财政决定，而由各主管局审批，造成各部门增资标准不一，部门工资普遍高于行政工资。上级还要求乡级财政从1998年开始，将空转数按4：6的比例上缴税收，而且对各乡镇的任务分配也很不平衡，使得原本就入不敷出的乡镇财政更是雪上加霜。

表八　　财政支出增长情况　　单位：万元、%

注：根据调研资料整理

某镇全镇财政供养人员535人，其中教师341人，比1997年增长31.1%和41.5%（不包括卫生、在册民师）；1999年财政总支出800万元，国税、地税、财政三家税收为398.8万元，不足支出的50%，财政调入预外资金151.7万，再借资平衡。到1999年，镇政府欠外债265万元，财政赤字惊人。外调税是一种关系税，并非稳固税源，这种假象既违反了政策，又造成了经济浮肿，一旦外调无源，将会使财政进一步吃紧。

（5）调税幅度逐年加大。①特产税任务过大，测算不合理。收不抵支，村组平摊，增加了征收难度和基层压力。同时，征收特产税后，原耕地承担的农业税并未减少，导致双重征税。②屠宰税任务不切实际。一些乡镇没有自己独立的市场进行定点屠宰，70%以上的白猪进入城区市场，这部分税源被城区征收。③工商税收增幅不合理。1996年以来，工商税任务增幅每年都在17%以上，致使部门在企业中出现税挤利或外出调税，既减少了企业积累，又增加了税务部门的经济负担。

（6）支出剧增，运转困难。1999年事业文卫支出251.1万，比1997年增加131.9万，增幅110.6%，占预内支出50%；体制上解175.1万，占预内支出30%；1998年规费上划131.9万，占预外支出40%。行管费用居高不下，消费性支出比重较大。乡镇政府采用集资、融资、调用预算外资金以及调用农村统筹资金等手段增加财源；采用空调收入（空转）、调入预算外资金、挂摊支出等办法平衡财政收支。这种虚假平衡不但未能降低区级财政潜在风险，反而增加了乡镇的隐性赤字，削弱了乡镇财政预算的约束力。

（三）财政结构存在的问题

（1）目标脱离实际。“分灶吃饭”以来，实行预先确定的3年财税总目标，再人为规定每年增长幅度，很不切实际。在3年的运行中，有些财源明显发生变化，但上解任务分文不少，年复一年的赤字不可避免。造成这一现状的原因有两方面：一是上级政府的原因。近几年，一些地市对县、县对乡不顾当地经济发展的实际，制订硬性的财政增长指标，完不成任务“一票否决”，逼得基层只有造假。上级规定乡镇财政决算不得出现赤字，但实际上由于近年乡镇财政比较困难，一些县乡入不敷出，为了不出现赤字，乡镇就要千方百计想办法造假。二是乡镇政府的财政“注水”造假行为所致。一些乡镇干部解释，前几年用产值衡量干部的能力，产值有水分；这几年用财政收入来给县乡排序，财政收入同样也会出现水分，而且现实情况往往是“会吹的干部有官做”。“虚收空转，一任跟着一任干”的另一个原因是一些乡镇干部存在一种心态：别人在这里当领导时，财政收入很高，如果把数字减下去了，一方面显得自己工作能力差，另一方面还得照顾上下任的关系，不能揭上一任领导的短。财政收入是假的，但是财政支出却来不得半点虚假。县乡财政虚高，对县乡本级来说会造成两个后果：一是上级对下级的转移支付减少；二是上解的比例增加。

（2）体制不合理。确定体制时只核定收入，不考虑人员逐年增长、工资标准提高等因素，使收入和支出不同步。4年来，乡财政人员净增79人，干部、教师月工资增加296元，1999年比1996年增加工资支出202万元。1998年起又增加乡卫生院差额补贴人均500元，年补贴6.2万元。在没有减少体制上解基数的情况下，又增加了乡财政支出压力。同时，乡统筹上划逐年增加，乡财政调控能力萎缩。

（3）征收环节不合理。①公粮按政策是以原粮计征，但粮价下滑，小麦0.35元/斤，但上级仍按0.55元/斤计征，增加了农业税；②特产税连年大幅度递增，与实际税源锐减的矛盾突出。1997～1999年3年的特产税分别是：42.8、56.8、62.5万元，据实征收难度大，不得不平摊到农户；③特产税增加了，农业税未减少。在总面积一定的情况下，增加特产税说明多种经营作物面积扩大，常规作物面积缩小，农业税应相应减少；但实际操作中是特产税增加，农业税不变，出现对农民在同一块土地上重复计征。

（4）税收任务与税源实际反差较大，“以支定收”，使征纳双方不堪重负。各级财政要三保（保吃饭、保运转、保稳定），对税收计划层层加码，并通过行政指令下达，税源实际与税收计划之间形成较大的任务缺口。1996年以来，地税机关为了保任务、保增幅，实行“大税短收小税补、正常税短收稽查补、域内短收域外补”，千方百计堵漏挖潜。少数乡镇税源枯竭，“无米可炊”，为完成考核指标，不得不采用空转、外调、转移级次等非正常方式弥补缺口，导致“虚增收入—虚增基数—虚增计划”的恶性循环，收入形势异常严峻。