九、民主新路:打破“黄宗羲定律”的怪圈

1945年7月，黄炎培先生曾在延安问政于毛泽东:“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这个周期率的支配力。”中国共产党如何跳出这个周期率呢?对此，毛泽东明确而充满自信地回答:“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”⁽³⁹⁾黄炎培先生事实上在此指出了一种党派和国家盛衰的周期律，我们称之为“黄炎培定律”。当我们探讨如何打破“黄宗羲定律”的怪圈时，无疑应该牢记毛泽东所提出的“民主新路”以破解“黄炎培定律”。

我国是一个农村人口占大多数的国家，毛泽东及其中国共产党人很早就意识到农村的治乱兴衰及农民的人心向背在相当程度上左右着一代王朝的盛衰兴灭，并认定人民民主是治国安邦的根本。在新民主主义革命时期，中国共产党提出了民主的新路，依靠农村的民主，取得了人民民主革命的胜利，这是打破周期性循环的开始。在社会主义建设和改革时期，我们在实践中找到了依靠乡村改革推动城市改革、依靠乡村基层民主推动国家及整个社会的民主的改革和发展之路。当前农村税费改革是建国以来农村的第三次重大改革，涉及国家与农民、中央与地方、城市与乡村重大利益关系的调整以及乡村管理体制和政治体制等多方面，如何充分发挥农民群众的主动性、积极性和创造性推动改革，是当前必须解决的问题。

从实践来看，当前农村税费改革表现出强烈的自上而下、政府主导和行政推动的色彩。不少地方的干部为民做主的思想严重，涉及农民切身利益的重大改革方案和政策措施的制订，如农税的计量、村组撤并、学校设置、干部精简以及乡镇机构改革等等，不让农民群众参与，也不征求群众的意见;有的地方甚至对农民封锁党和国家税费改革及减轻农民负担的政策。由此也出现向基层转嫁负担、随意增加农民的税款等严重的自利行为。其实，税费改革对税费的规范从根本上说是对政府权力和行为的规范。为什么地方和基层政府敢于不计民力、不计财力搞投资、搞建设?为什么要乱集资、乱投资、乱开支、挥霍浪费?为什么农村基层政府的人员膨胀得不到约束?为什么热衷于各种达标升级、形象工程?在我们看来，归根结底是政府的权力和行为缺乏有效地制约和监督。改革成功的关键也在于能否对政府权力、利益和行为进行有效地规范和约束。如何让农民有效地参与改革的进程，如何能充分反映农民的要求并有效地约束政府的自利行为?又如何能够切实保障农民群众的利益，保证改革在实践中不出现扭曲和偏差?

尊重农民群众的首创精神，依靠农民群众解决农村中的困难和问题是我国农村改革和发展的经验总结。改革开放以来，家庭联产承包责任制的推行，乡镇企业的发展及村民自治的实践等等，农村的一些重大的和成功的改革均离不开农民群众的参与、支持和创造。正如邓小平同志所说的:“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”⁽⁴⁰⁾在当前推进税费改革的过程中，只有真正相信群众、依靠群众，走群众路线，把政策交给基层和群众，使他们正确理解改革，真心拥护改革，积极参与改革，才有可能使改革获得成功。

像历史上许多重大的改革一样，税费改革引发的问题要比它直接解决的问题广泛和深刻得多。随着改革的深入，农村深层次的利益矛盾和问题也日益显露出来，改革面临的不仅仅是管理的问题，也包括政治问题，改革不能局限于管理体制，也必须推进政治体制的改革。其中，民主制度建设无疑是重点。我国传统的乡村管理体制一直以自上而下的层层集权及压力行政为主要特征，造成乡村政府仅对上负责、不对下负责，出现严重的脱离群众以及官僚主义和命令主义，导致政权组织的合法性危机。因此，必须加强农村基层民主建设，改革乡村基层政权的产生及组织方式，尤其是加强地方和基层党政领导干部的选举的民主性、竞争性和规范性，切实保障农民参与基层地方的选举、决策、管理和监督，使乡村政权真正扎根于群众之中。只有这样，才能保证乡村公共权力的合理和合法运用，并为农村基层政权奠定广泛的群众基础和合法性基础。当前税费改革中反映强烈的农税计量难、精简机构难、人员分流难、债务化解难以及税费征收难等问题，也只有依靠农民群众，通过民主参与和民主制度的建设，才能真正获得解决。如耕地的测量、产量的评估及税款的分摊等直接涉及农民群众的利益，农民群众对实际情况最为了解，只有通过农民群众参与，才有可能解决农税计量的科学性、合理性和公平性的问题，并得到农民群众的认可。民主不仅仅是选举，民主理财才是民主的核心。农民负担重的一个重要原因在于农民对收取的钱干什么用、怎样用不清楚，乡村财务管理混乱、开支和债务失控，与财政和财务失去民主监督直接相关。要解决这个问题，一个有效的途径就是实行政务公开、村务公开和民主理财，特别是加强县乡人大对于政府财政预算、决算的决定权和监督权，完善村级“一事一议”和民主理财制度，把需要群众筹钱举办的公益事业项目交给群众去讨论，民主决策，把办事过程、办事结果向群众公开，接受群众监督。必须指出的是，当前一些地方热衷于“村财乡管”，试图通过乡镇的监督来加强对村级财务的管理，这本身就是违背村委会组织法、剥夺村级财务管理权的行为。在实践中，这种做法不仅难以消除村级财务管理中的混乱，也造成村级财务脱离村民群众的直接监督，并为乡镇政府转移、挪用村级资金、干预村内事务提供了便利条件。

总之，税费改革是事关9亿农民利益的事业，农民群众是农村改革和发展的真正的主体。没有广大农民群众的参与和支持，不充分调动和发挥农民群众的积极性和创造性，不可能真正解决农村问题;只有真正落实和坚决维护农民群众的民主权利，依靠农民群众的民主参与，才有可能实现对政府财政和村级财务的有效监督;也只有进一步推进乡村民主与法制建设，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，才能保证乡村干部“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，也才能彻底打破“黄宗羲定律”的怪圈!

【注释】

(1)参见《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(2000年3月2日，中发［2000］7号)。

(2)《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年6月版，第171页。

(3)参见林万龙:《乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期，转引自吴理财、李芝兰、洪国民的报告:《乡镇财政及其治理:江西省洪镇调查》。

(4)“三提”指向村缴纳的三项提留，包括公积金、公益金、管理费;“五统”指向乡缴纳的五项统筹，包括乡镇办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建道路等。

(5)参见本书贺雪峰、项继权调查报告:《农村税费改革及其配套改革存在的困难和问题——湖北荆门农村调查及相关政策建议》。

(6)参见本书项继权调查报告:《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》。

(7)国务院纠风办、农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制办等6部委办就曾通报过2000年下半年至2001年上半年26起涉及农民负担恶性案件。

(8)参见本书项继权调查报告:《农村税费改革与乡村治理的变革:对湖北京山县的调查与分析》。

(9)《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。另据《农民日报》2000年8月24日报道，安徽省全省3万个村，村级负债总额达64亿元，村均16.9万元，最多的一个村负债超百万元。

(10)《农民日报》2000年10月14日。

(11)转引自《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。

(12)参见本书贺雪峰、项继权调查报告:《农村税费改革及其配套改革存在的困难和问题——对湖北荆门农村调查及相关政策建议》。

(13)参见本书项继权调查报告:《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》。

(14)参见本书贺雪峰、项继权调查报告:《农村税费改革及其配套改革存在的困难和问题——湖北荆门农村调查及相关政策建议》及项继权:《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》。

(15)关于政府行为的企业化和赢利化已经有不少学者进行了研究，可参见何新忠:《欠发达地区地方政府‘企业化’行为考察》，载《科学决策》1998年第5期。

(16)林海前哨:《中西部乡镇的财政危机及解决办法》，载《人民日报》(网络版)》，www.peopledaily.com.cn/item/wysy/2000/07/07/07107073.html

(17)参见吴春鹏对山东沂水的调查。(www.daowen.com)

(18)有关材料可参看:《值得警惕的信号:黑恶势力正染指我国基层政权》，中新社2001年4月10日;罗俊卿、冯海波:《李霸天的覆灭》，载《法制日报》2001年3月3日第1版。

(19)《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。

(20)《农民日报》2000年10月14日。

(21)参见本书项继权湖北京山改革的调查分析。

(22)参见刘建锋、杜登彬:《改革是这样‘非法’搞出来的》，载《中国经济时报》2001年2月24日;喻昌才:《农村税费改革探析》(内部资料)，2001年，第29页。

(23)有关全国性数据参见:朱守银、张海阳、阎辉:《农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告》，农业部农村经济研究中心网站，2003年7月28日;另据赵阳:《2002年农村税费改革启示录》，载《中国经济时报》2002年12月20日。

(24)参见项继权调查报告:《农村税政分离与乡村治理的变革——湖北麻城农税征收体制的创新与思考》。

(25)农调总队:《近5年来农民收入年均增长3.8%》，2003年2月24日。

(26)赵阳:《2002年农村税费改革启示录》，载《中国经济时报》2002年12月20日。

(27)曹海涛:《防止农民负担反弹》，载《经济日报》2003年3月1日。

(28)曹海涛:《防止农民负担反弹》，载《经济日报》2003年3月1日。

(29)关于上述历史上农民负担与税费改革的材料，参见:《中国县域经济报》2003年3月25日;秦晖先生最早将此概括为“黄宗羲定律”。

(30)本课题关于农村税费及其改革历史研究是吴琦博士等完成的。参考本书吴琦等的研究报告:《以史为鉴，走出传统税收体制的窠臼——中国古代农民税赋与地方财政管理的启示》。

(31)参见朱守银、张海阳、阎辉:《农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告》，农业部农村经济研究中心网站，2003年7月28日。

(32)《神宗实录》卷二三四。

(33)项斯言:《“十羊九牧”考释》，载《大地》2001年第8期。

(34)参见:《农村税费改革与“黄宗羲定律”》，载《民主》2003年7月3日。

(35)对此的讨论很多，可参见徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期;《乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县》，载《战略与管理》2003年第4期;沈延生、张守礼:《自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望》，载《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版;于建嵘《乡镇自治:根据和路径》，载《战略与管理》2002年第6期;吴理财:《中国内地乡镇政府何去何从》，载《二十一世纪》2003年第4期;以及于鸣超、温铁军和党国英等的相关文章，也可参看贺雪峰的简短综述:《当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见》，见中国农村研究网，2003年8月27日。

(36)彭兴庭:《“十羊九牧”与“民少官多”》，载《法制日报》2002年2月17日。另据项斯言:在历史上，官员与人口的比例，汉朝为1∶7934人，唐朝为1∶3927人，明朝为1∶2299人，清朝为1∶911人。新中国成立之初，财政供养人员与人口的比例为1∶294人。近20年间，我国财政供养人口呈大幅度膨胀趋势，由1978年的2015万人增至1998年的3802万人，增长88.7%，约相当于同期我国人口增幅(29.7%)的3倍。见《“十羊九牧”考释》，载《大地》2001年第8期。

(37)参见本书项继权研究报告:《体制改革中的乡(镇)村关系》。

(38)《邓小平文选》第1卷，人民出版社1993年版，第8～21页。

(39)参见薄一波著:《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年5月版，第156～157页。

(40)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第382页。