八、体制改革:乡村治理体系的重建

如果说国家宏观战略、政策和制度调整不过是减轻农民负担的外部条件的话，那么，税费改革的成功最终还是取决于农村自身改革的成功。其中，乡村管理体制的配套改革是改革的关键。从目前来看，人们普遍注意到现行乡村管理体制是计划经济时代集中化和全能化的管理的延续，已经明显不适应农村市场经济和乡村民主发展的需要，在实践中衍生出诸多的问题，必须对此进行重大的改革。然而，人们对于乡镇政权改革的方向却存在严重的认识分歧，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“乡派镇治”、“维持现状”以及“加强乡镇”等等主张;在强调乡镇机构改革的同时也提出了县和村的改革问题。同样，人们对于县、乡、村的设置及其相互关系也存在较大的意见分歧，提出了诸如“县政、乡派和村治”、“强村、精乡和简县”、“强县、弱县和虚县”和“乡治村政”等不同主张⁽³⁵⁾。

第一，在我们看来，人们对于乡镇管理体制改革及县、乡、村体制的重建存在的意见分歧不仅是个人价值偏好问题，更重要的是显示人们对于乡村治理体系和结构及国家对乡村治理方式并没有清晰的认识和把握。不过，人们已经普遍意识到，税费改革中乡村管理体制的配套改革不是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关，其实质是国家乡村治理体系的重建问题。特别是乡镇基层管理在相当程度上受县市管理体制的制约，乡镇的人权、事权和财政在相当程度上受县市部门的控制，乡村管理体制的改革不可能脱离县市地方政府体制及行政方式的改革。而乡镇政权的组织、功能及运转方式又直接影响村级组织。因此，在对乡镇政府体制改革的同时必须进行县、乡、村的联动改革，从宏观上思考随着乡村社会主义市场经济的发展整个农村基层治理体系的重构和重组问题。

第二，任何组织的存在及其表现形态与其功能直接相关。一定的组织机构总是以履行一定的功能为目的，健全的组织也是以有效地完成功能目标为基本要求。因此，对于县、乡、村组织及其机构如何定位和如何设置的前提首先就是对各自的功能有明确的认识和规范。至于县乡村组织是强化还是弱化则是次要的问题。人们对于县、乡、村体制改革提出的种种不同主张的重要原因实际上显示了人们对县、乡、村政权的基本功能认识不清。为此，在县乡村管理体制改革中，首先就必须根据乡村社会经济发展的需要确定县、乡、村政权和组织其存在的功能依据，存在的理由是什么?进而进一步确定需要什么样的管理体制及其组成与运转方式。

第三，任何组织和机构的存在及其正常运转都需要一定的财政和资源的支持。然而，在任何社会中，财政资源始终具有有限性。因此，在县乡村管理体制改革中，我们不仅必须确保机构设置、人员配备以及行使其功能和职责所必需的财政资源，同时也必须探讨在费改税以及现有的经济条件下，县乡村组织的财政来源及其限度，将乡村治理的组织及其运作的成本降到最低限度，既保障乡镇机构有充分的财政支持以进行有效的乡村治理，又能确保对农民取之有度，使之成为经济和高效的管理体制。机构的精简和经济是必须坚持的重要原则。

第四，我国是一个幅员辽阔的国家，农村各地社会经济发展不平衡，在改革中必须处理好乡村管理体制的统一性、多样性、原则性和灵活性。在乡村管理体制的改革过程中，在国家宪法和法律的范围内，各地应从实际出发，在实践中探索和寻找适应自身特点的管理体制及管理方式。

第五，制度的变迁和改革需要支付一定的成本。在当前的税费改革及乡村管理体制的配套改革中，必须切实处理好机构的成本以及改革的成本和分摊问题。这种成本不仅包括经济成本，即机构运转的经济投入和改革所需的经济投入与收益的差距;也包括政治成本，如国家权力的合法性及行政能力的获取和损失;还包括社会成本，对现存的社会秩序及人们生活的影响程度等等。因此，在改革中不仅要探索最经济的乡村治理体制，也需要寻找最经济的体制改革之路，确保农村社会政治和经济的稳定和发展，从而顺利地推进乡村改革。

基于此，我们认为，从目前来看，乡村管理体制改革及乡村治理体系的重建首先需要实行“简政放权、转变职能”。不仅是政府机构和人员的精简，更重要的是政府功能的重新定位和政府职能的转变，从“全能政府”向“有限政府”转变。

从历史和现实来看，我国农民负担过重和地方财政困难与政府机构和人员的膨胀直接相关。如果说历史上出现了“十羊九牧”的现象，那么，建国以来不同时期及不同的乡村地区，这种现象更加严重。据史料记载，隋代官民比例是1∶4026人，元代是1∶2613人，清朝是1∶911人，而目前，我国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平是1:28。日本官民之比是1∶150，法国是1∶164，美国是1∶187⁽³⁶⁾。尤其是经济越落后的地区，官民比越高，如山西省32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比在1∶20以下，有的县如大宁县为1∶13。陕西省黄龙县甚至为1∶9。我们对湖北英山县的调查也表明，在这样一个非常普通的山区小县，20世纪初，该县县署只设1名知县，主持全县政务，兼掌司法、审讯;1名典史，管理钱粮赋税、户籍;1名巡视，负责治安;1名教谕，管理科举考试;1名训导，负责教化，只有几人“吃皇粮”。民国时期，1945年县府也只有79人。建国后的1949年12月，全县党政机关工作人员180人。但是，到1990年，全县干部总人数达到7713人，2000年又增至8447人。虽然1949年到1990年该县人口仅增加63%，但干部人数却增加了42.85倍。从全国来看，全国约有4.5万个乡镇，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人;财政供养人员(包括离退休人员和教师)达到1280万人，此外还有380万名村干部，平均每40个农民就供养1名干部。“生之者寡，食之者众”，必然要造成地方和基层财政困难。因此，要解决农民负担及地方和基层的财政问题，必须大力精简机构和人员，切实做到减人、减支。

值得注意的是，在当前的税费改革中，机构和人员精简出现了明显的偏差。在机构和人员精简中，不仅形式主义严重，各地还普遍出现“下减上不减”、“减人不减负”以及“不该减的减了”的问题。精简的人员绝大部分是村组干部和乡村教师，乡镇干部尤其是县级机构和人员精简很少。其实，根据村民委员会组织法，村组干部本身不是国家干部，村级组织的设置及干部的配备是村民自治范围内的事情，应由村民自己决定，而不应由政府决定。从我们的调查来看，一些基层政府热衷于撤并村组及乡村学校、减少村组干部及乡村教师，并不完全是为了减轻农民负担，而是为了减轻自己的负担，将改革的成本和负担向下转移。因此，在税费改革中必须将县乡置于改革的重点，大幅度精简县乡机构和人员。也只有精简财政内供养的人员和机构，才可能减少财政开支。

从我们的调查来看，地方机构臃肿、财政困难及农民负担过重在相当程度上也是政府的功能及其权力过度扩张的结果。迄今为止，我国农村基层管理体制依然是以层层集权、部门分割、压力行政和全能主义为基本特征。政府功能和权力过度扩张，管理职能过多，管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。“事的负担”又直接加重了政府“人的负担”和财政困难。特别在时下的乡村，从上到下的各种任务和指标不断，迫使农村基层政府增加相应的机构和人员以完成任务，致使乡镇机构和人员过度膨胀，最终都转变为政府的财政负担，并通过一定的途径和渠道转嫁到农民头上，成为农民群众的负担。因此，要切实减轻农民负担，第一，要求对政府的功能和权责重新定位。重新划定国家与社会、政治与经济、政府与个人的权力边界，坚决实行“政企分开”、“政事分开”和“政社分开”，继续把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的职能;更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动各方面的积极性，增强企业和整个社会经济活力与效率;要把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，主要运用经济手段和法律手段管理经济;要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。从而使乡村政府从一种“全能政府”向“有限政府”转变，限制政府的权与利的扩张，降低政府的财政需求并减轻政府的财政压力。只有乡村政府真正转变职能，“减事”才可能做到“减人和减支”。也只有政府减负，农民才可能减负!

其实，“有限政府”并不仅仅是市场经济体制的需要，也是现代民主社会中经济自由、社会自立和个人自主的要求。同时，这也是由政府的财政来源及支持能力的有限性所决定的。在任何社会中，国家和政府不仅能力是有限的，财力更是有限的。政府的功能和作用不能不受社会的财政支持能力的制约。在当前的农村，农民所能提供的剩余是极其有限的。然而，一些地方的领导干部依然沉迷于“人有多大的胆、地有多高的产”，“不怕做不到、只怕想不到”及“政府万能”的虚幻之中，好大喜功，盲目追求高速度;有的则出于一己私利或迫于上级的压力，兴办各种“事业”，以至于各种“形象工程”、“政绩工程”遍地开花，并为此不计民力，对农村和农民无度地索取，其结果是“为官一任，为害一方”，给当地农民带来灾难性的后果。为此，当前尤其应察民情、厚民生、恤民力，实事求是地分析在现实条件下社会和农民的承受能力及政府的财政支持能力，并据此重新规范乡村各级政府和乡村干部的责任和权力，量力而行，与民休息。(www.daowen.com)

第二，实行“县为基础、功能分治”，以县作为乡村治理的基本单位，根据功能需要及精简效能的原则设立相应的管理机构和部门，实现从“区划行政”到“专业化管理”的转变。

迄今为止，对于县、乡、村管理体制改革的讨论和主张主要是着眼于县、乡、村三级的权力的纵向分配，机构设置及治理方式依然是以行政区划为基础。一方面，在现代社会中，特别是随着社会经济的发展，社会的一体化日益明显，不少社会公共事务已经远远超出了行政区划的范围。另一方面，随着现代信息和技术的发展，行政管理和控制能力也大大增强。在此情形下，行政区划过小或单纯的区划行政就显示出明显的规模小、不经济、低效能和分散性。虽然我们可以通过基层管理单位的撤并，如乡村所进行的乡镇村撤并来提高管理效能，但从调查来看，仍不能完全解决问题。为此，我们可以转变思路，从公共事务的功能需要的角度重建乡村治理体系，实行专业化管理，从“区划行政”转变为“功能分治”。着眼于乡村治理的“治事”、“精简”和“效能”。

从现实改革来看，目前我国农村仍然是以乡镇为基层政权，乡镇是最基本的治理单位。与此同时，农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门(即“七站八所”和“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村。这不仅造成实践中持久的“条块分割”的矛盾，也因为“七站八所”机构和人员过多，加之直接向农民收取各种税费，成为加重农民负担的重要根源。特别是农村税费改革虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，不少地方忽视“七站八所”的改革，各部门收费的口子依然存在，致使农民负担向行业负担转移，这是当前税费改革中亟待解决的问题。为此，应对不同的部门进行功能分析和分类，对专业性强、具有行政和社会管理功能的部门给予保留，对其他机构则进行改造。对于这些部门不是限于“部门下放”，而是真正的“权力下放”，“还权于社会”，有的改制成独立的企业经济组织和事业单位，有的则转变成为社会中介组织，从而大幅度地减少部门和机构，也相应减轻财政负担和农民的负担。

对于需要保留的管理部门和机构，应打破“块块”，按照精简、统一、效能的原则，重新设置专业机构，实行专业性管理。长期以来，“七站八所”及“条条”均是以行政区划为基础设立的，具有“小而全”、不经济及同构性的特点。在将来对“七站八所”的改革中，应转变思路，打破行政区划的界限即“块块”，按“需”(功能需要)设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量，公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力，税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按专业管理的需要设立相应的机构。尤其是当前在机构精简和重建的过程中，应不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。

一旦县市及上级专业性管理机构依据业务需要重新组建之后，不仅可以重新确定乡镇政府的功能和职责以及其组织形式，也将重新确立乡镇政府与县级政府及其下派机构的权责关系。从国家权力和政治的统一性及行政管理的角度来看，乡镇政府对于存在于本行政区域内的上级机构在信息上、业务上和生活上均有支持、配合和协调的义务，但是，当“条条”根据需要而不是行政区域设立之后，这些派出机构和下派部门就不再与乡镇政府并立而具有组织上、业务上和人员及活动边界上的同构性，乡镇政府与这些机构在组织、人事、财务及业务各方面是相对独立的，不存在上下从属关系，从而为乡镇与部门分离提供了可能。在此尤其要强调实行政企和政事分开。对于经营性、服务性和技术性的单位和部门，政府应根据市场原则来处理相互关系，依法保障其独立自主的经营权益，而这些单位也必须从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向;社会中介性质的机构应彻底从乡镇党政机关分离出来;由经济组织负责的经营管理工作也应该从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。从而不仅真正实现政企分开和政事分开，也实现“条块分离，各司其职”，将农村治理体制从传统的“条块结合”改造成“条块分离”、“专业化管理”的体制。

在乡村社会治安、工商税务、文教卫生等基本职责由专门性的组织和部门承担之后，乡镇政府的功能和职责也将大大减少，主要转到对社会公众提供公共服务方面来，尤其是国家法规、政策和地方信息与需求的上传下达、地方经济发展和公益事业的组织、指导和帮助、扶贫救灾及突发事件的应急处理以及对其他部门和组织的工作协助和协调等等，机构和人员可大大精简。由于乡村实行功能化、专业化的治理，尤其主要是由县市统一主导和主管，县市政府事实上成为国家对乡村社会治理的基本单位。在此情形下，一方面必须加强县市的专业化组织与管理的能力，使之精干而高效，另一方面又必须加强对县市及其部门权力的监督和约束。这样，乡镇本身的功能和组织均会缩小，至于其具体的组织方式完全可由县市根据其自身的需要设置，可以维持现行政权组织形式，仅仅是精简和转变职能，也可以使之简化为县政府的派出机构。

在乡村关系方面，依然实行“乡政村治”或“乡村分治”的体制。乡镇政府作为国家基层行政机构，依法行政;村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。这不仅有利于村民对社区事务的自我管理，也是政府简政放权、降低管理成本所必需的。当前必须对村民委员会的“村务”与乡镇的“政务”进行明确的划分，乡镇政府在对村民自治进行指导和帮助的同时，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当前一些地方乡镇对村民委员会人、财、物和事等多方面实行控制，如实行“村账乡管”等等，明显违背了村民委员会组织法，损害了村民自治的权力，应予以纠正⁽³⁷⁾。

第三，实行“党政分开、依法行政”，农村基层党员和干部通过合法的程序“竞争上岗”，担任基层政府的领导职务，增强党政“一肩挑”的民意基础和合法性。

在我们这样一个社会主义国家，共产党的领导是一个不争的事实，也是一项政治原则。然而，在农村基层党政关系问题上，如何加强和改善党的领导，转变党的领导方式，增强执政能力，一直是未能解决好的问题。尤其是当前一些地方在精简机构和人员过程中重新走向了“一肩挑”甚至“党政一体”的局面，其合法性和合理性及其利弊得失，不能不引起我们认真思考。在现代社会中，党的重要功能及目标就是执掌政权，其中，包括直接担任领导职务。在我们国家，党的领导的重要原则就是“党管干部”，主要就是确定干部选拔的基本原则并向国家机构和部门推荐领导干部。从法制和民主的原则来看，农村基层党组织党员和干部通过选举的方式担任乡镇政府或其他组织的领导人，进而实行“一肩挑”，无疑具有合理性和合法性。但是，其前提只能是经过民主选举、推荐及考核等程序和规定，获得人们的认可和授权，才具有合法性。这也是宪法所规定的党组织必须在宪法和法律范围内活动和依法治国的基本要求。如果单纯强调党政一肩挑，甚至走向了“以党代政”、“党政一体”或“以党治国”的道路，不仅不符合现代民主与法治的精神，也有损于党的领导。其实，早在抗日战争时期，邓小平同志就在《党与抗日民主政权》(1941年4月15日)一文中对这种错误的思想和做法进行过严厉的批评。他指出:“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“它所造成的恶果也不小，主要表现为:第一，这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。……我们有些同志，认为共产党员占多数了，天下是我们的了，因而可以为所欲为了，于是许多过左的错误由之而生……第二，这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令;不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢?结果非党干部称党为‘最高当局’……结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员‘因党而骄’，在政权中工作的党员自高自大、盛气凌人、自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。”“总之，‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法。”邓小平同志还进一步论述党的领导的正确的方式和原则。他指出:“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”“我党对政权的领导问题……主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。”“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”⁽³⁸⁾在此，邓小平同志事实上为我们提出了实现党的领导的正确的领导方式和领导原则。这无疑也是我们处理农村基层党组织与政权组织及村民自治组织权力关系的重要原则。

需要注意的是，党的领导是一个总的原则，但对于我们这样一个有着多重管理层次的国家来说，党的领导在不同层级应该有不同的方式。对于基层党组织来说，主要是落实而不是制定党的路线、方针和政策。在依法治国的总体方略下，党组织更多的是通过发挥党员的模范带头作用，引导并监督基层政权机构和自治组织的工作，而不是包办代替。特别是在发展市场经济过程中，党组织和党的干部愈是直接行使权力，就愈容易受利益驱动，淡化甚至违背全心全意为人民服务的宗旨。为此，在乡镇党委与政权机关的关系处理上，应明确规定党的基层组织依法行使领导权的方式和程序。在党支部与村委会的关系上，应强调党支部对村民自治组织进行领导的内容是“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。为了扩大党的领导的群众基础和民意基础，当前应全面推进农村基层党组织负责人的党内竞选，并将党内竞选与民众评议结合起来，同时，要求基层党支部负责人参与村民委员会的竞选。从而为党在农村的领导奠定更坚实的合法性基础，巩固党对农村工作的领导。