七、政策调整:宏观战略和政策的调整与制度创新

无论是从历史还是从现实来看，我们均发现农民负担屡禁不止、地方财政入不敷出、政府与官吏行为失范以及国家和乡村的治理的混乱不仅有直接的关联，而且其恶劣的后果时常是相伴相随。虽然人们的个体行为对造成上述结果有一定的影响，但是，农民负担过重和乡村财政困难的普遍性和持久性本身就说明问题具有全局性和制度性的特点，必须从宏观体制、制度和政策上寻找根源和出路。从我们的调查来看，农民负担本身就不是农民自身的问题，农村税费改革也不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担的问题，它与国家宏观的税赋政策、财税体制及其行政体制密切相关。在税费改革的过程中，必须对国家现行的宏观发展战略及中央与地方和城乡之间利益关系进行结构性调整。

第一，要进一步完善国家税收和分配政策，实现国民统一、公平的税费制度。税费制度是国家利益分配的基本制度。从目前来看，我国城乡之间、地区之间以及农村不同行业之间的税费呈现出明显的差异性和不平等性。从城乡来看，城市不仅建立了比较普遍的最低生活保障制度，且个人月收入800元以上才征收所得税，而在广大的中国农村，除极少数地区之外，几乎还没有一个有效的社会保障制度。2002年，农民人均收入有明显增加，但人均年收入也仅为2476元，而且不同地区收入不平衡，相当数量的农民仍处在温饱阶段。在此情形下，对农民收税显然是不公平的。为此，应逐步实现城乡统一的税费制度，如对高收入者征收个人所得税，并取消对农产品生产环节的征税，仅对于上市流通的农产品在销售环节征收相应的税费。从农村不同行业的税费来看，税费改革后基本上是把农业税赋全部集中到土地上，摊额入亩，税随地走，结果使得农户种植农特产品越多，税赋越重，税赋负担由地少人多的农户向地多人少的农户转移，严重影响了农民种植农特产品的积极性，导致一些地方出现了农民有意撂荒耕地的现象。为此，应根据实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，最终取消这一税种。更重要的是，取消农业特产税，将使得农民种植高价值经济作物的税费负担降低到种植粮食等作物的同一水平，从而有利于促进农业产业结构的调整，刺激农村消费，加快农村经济的发展。此外，也应严格执行农业税(包括农业税附加)的灾歉减免政策，坚持“轻灾少减，重灾多减，特重全免”的原则。加大对革命老区、贫困地区、少数民族地区、革命烈士家属、在乡革命残废军人的农业税减免力度。改进农业税减免方式。灾歉减免应尽量做到先减免后征收，社会减免必须实行先减免后征收，确保减免政策及时兑现到户。要适应农村税费改革后的新情况，建立稳定的农业税减免资金渠道。中央和省级财政每年应在预算中安排一定资金用于农业税减免，省级以下各级财政应从农业税征收总额中预留一定的减免机动资金，或在预算中安排相当数量的资金用于农业税减免，实行滚动使用。

第二，进一步完善现行的分税体制，对中央与地方及基层各级政府的财权与事权进行明确的划分，并根据财权与事权相一致的原则进行合理分配。确保地方和基层履行政府功能的同时获得相应的财政支持和保障。

从历史上看，地方财税的转运与留存的不合理及朝廷不断加派是造成地方官吏向农民加征的重要原因。同样，我们也发现农民负担过重且屡禁不止、地方财政困难和危机也与国家财税体制直接相关，尤其是同中央与地方及地方政府之间财权和事权的分配不合理直接相关。据统计，目前我国九年制义务教育的财政开支中，78%来源于乡镇，9%来源于县，11%来源于省，而只有2%来源于中央财政。县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%。事权与财政支出和收入明显不相称，造成财政缺口。1994年我国实行分税制改革之后，我国中央与地方税源分配不合理，中央和上级政府将比较稳定的和重要的税上收了，地方和基层的税源减少且不稳定。

不仅如此，目前的分税制也没有解决地方各级政府的事权与财权分配问题。在现行的体制下，作为主要税种的增值税收入的75%上缴中央财政，剩余的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府间分成，在这种利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其财政支出需要，往往采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，在控制财源的同时又将事权下移。税费改革在减轻农民负担的同时也减少了政府的收入，进一步引发了各级政府权与利的重新分配，加剧了各级政府之间的利益矛盾。一些地方政府为保证自身的利益，进一步层层向上集中财源和财权。在财权上收的同时，事权却下放，财政缺口向下转移。

在很多地方，“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”，每年各级财政收入都有硬性任务指标，上级政府在年初根据支出计划，逐级下达财政收入任务，层层分解，限期上解。有的县政府对乡镇下达死任务，完不成财政收入则实行“一票否决”——摘掉“乌纱帽”，给基层政府造成很大压力。在难以完成税收上解任务时，各乡镇首先得完成上级规定的税收任务，不足部分各乡镇自行解决。一些地方只好举债先完成上解任务，债务负担又转嫁给农民;这也迫使一些乡镇财政为了首先保证完成上解任务而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累，造成基层财政滚存赤字越来越大。显然，要减轻农民的负担，就必须完善中央与地方及地方各级政府之间的税收体制和财政体制，对地方和基层政府给予与事权相应的财权，缓解地方和基层政府的财政压力。(www.daowen.com)

第三，合理界定基层政府的职能与事权，调整支出范围，建立规范的转移支付制度，加大国家对乡村义务教育的投入⁽³⁴⁾。

根据公共产品的性质及受益范围，确定各级政府的财政责任及分摊机制，减少基层财政的不合理负担。对维持国家政权的运转(如干部工资、办公业务)、社会安全类公共产品(如优抚、征兵、民兵训练等)、宏观调控(如对农业的保护政策)、收入再分配(如对五保户、军烈属生活困难补助)等方面的开支应由中央财政负担，计划生育和义务教育涉及民族利益，也应由中央财政开支。基层财政主要承担地区性社会秩序类和社会基本公共产品的供应以及处理外部效应的职能。对经济不发达地区来说，对道路、校舍、医院、通讯等基础设施的建设性支出，不能依赖于向农民筹措，只能用国家支持、信贷投资等方式来解决。

中央和省级财政要加大对基层财政的转移支付力度，要力求使上级财政的转移支付尽可能多地落到基层。同时由于我国幅员辽阔、地区之间贫富差距大，全国的赤字县还有一定比例，农村税费改革后，一些工商业薄弱的基层财政收入将大幅度减少，因此建立规范的均衡转移支付制度也显得非常迫切，这对防止农民负担反弹、保障经济落后地区基层政府的全面有效运转具有重大的意义。

迄今为止，农村义务教育主要是依靠地方和基层政府的财政，由农民群众来负担。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。这就造成中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任;基层政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育经费短缺的制度原因。这种义务教育财政体制在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民是不合理的，级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村义务教育投入的职责，而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。根据国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定，农村义务教育的直接责任人，由“以乡镇为主”提升到“以县为主”，即由县级人民政府负责筹措农村义务教育经费。然而单纯的“以县为主”，尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于县财政的绝对匮乏，其中部分财政困难的县，并不能从根本上改变面貌。同时义务教育专项转移支付力度又太小，制度不规范，从而使义务教育财政转移支付的平衡效应十分有限。农村义务教育财政体制应该实行县级统筹，但必须强调中央、省、市、县四级政府分担，必须加大中央与省级财政教育转移支付的力度，保证贫困农村义务教育的基本投入，缩小地区间义务教育投入的差距。特别在广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70%以上，由于这些地区县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，这也是加重农民负担的重要根源。只有加大国家财政支持力度，才能真正把农民负担减下来。为此，应建立新的各级财政合理分担义务教育经费的投入体制，加大国家对农村义务教育的投入力度，确保不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、经国家批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平，并逐步有所增长，实现“保工资、保运转、保安全”的基本目标。农村中小学教师工资，尤其是中西部地区教师工资，应主要由国家承担，在银行设立教师工资专户，由国家直接下拨直达专户，从而保证按国家统一规定的标准及时足额发放，避免地方财力不足形成新的拖欠;建立健全农村中小学正常的危房改造资金保障渠道，除中央投入之外，省级财政应根据本地实际情况，通过专项转移支付给予支持。

第四，调整国家发展战略，从“以农支工”到“以工哺农”和城乡协调发展。

除上述政策和制度的调整之外，我们必须看到，城乡之间的利益失衡、中央财权的集中以及政府权力扩张等等事实上与我国的国情及现存的发展战略有直接的关联。我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导和推动作用。为了加速现代化进程，中央和地方各级政府竭力动员和调用一切可能的财力和物力，这一方面导致政府的权力不断扩张，另一方面也助长了政府权力的不断集中。在我国以农业为主，财源匮乏的条件下，从农村筹集资金成为进行工业化建设的重要甚至是主要的来源，进而出现对农村资源的吸取及与此相应的组织控制。从历史上看，19世纪末以来，我国国家权力向地方和乡村的扩张及其对乡村社会的资源和财政的索取就呈不断加强的态势。新中国成立之后，为了集中人力、物力和财力以快速实现国家的工业化和现代化，国家实行人民公社制度及其他一系列严格计划和管理制度，尽可能吸取乡村的资源，并由此形成了城乡二元结构。迄今为止，我国城乡失衡的二元结构并没有根本改变，对农民、农业和农村的一些不合理制度性限制依然存在。国家的教育、医疗、保险等社会保障和公共福利开支以及财政投入依然是重工轻农、重城轻乡。城乡居民的税赋也不公平。尤其是加入WTO之后，对农业过多的索取也将我国农业和农民置于不利的竞争地位。如果说在中国这样一个农业大国现代化初期，工业化和现代化的发展需要农业的支持的话，那么，时至今日，我国现代化的工业体系已经建立起来，农业税收在国家财政中所占份额越来越小，过去那种“以农支工”的发展战略应进行重大的调整，过渡到“以工哺农”和城乡协调发展的新阶段。国家不仅不应再从农村索取，应“少取”，而且应该也有能力“多予”，真正把农村发展作为国民经济发展的战略重点，加大对农业和农村的投入，加大对农村地方和基层政府及公共服务的财政支持。