六、以史为鉴:值得吸取的经验与教训

显然，至少在目前看来，税费改革离“从根本上减轻农民负担”的目标仍有相当的距离，仍有重新陷入“黄宗羲定律”的怪圈的可能。自秦汉以来，我国历史上曾进行过多次农村税赋改革。在汉初，汉高祖刘邦鉴于秦亡教训，废秦苛法，实行一系列与民休养生息的政策，如轻田赋，什五而税一(农业税由收取土地收入的2/3减为1/15);减徭役，令军吏士卒及流民各归本土，给予田宅，力役从无限期减为每年不超过20天。同时抑制富商大贾，限制商人对农民的兼并。汉文帝期间，曾改汉初的什五税一为三十税一;公元前167年至公元前157年的11年间，更是完全免除了全国的田租，农民得到暂时喘息的机会。

汉末，中央集权瓦解，枭雄群起，战乱不止，农民田赋徭役负担加重。曹操在取得控制权之后，首先是改汉代的定率田租制为定额田租制，改为按亩征收，每亩固定收田租4升，增产不增租;其次，废除了田租之外的田亩附加租;第三，改汉代口赋、算赋以钱币缴纳为实物缴纳，并改按人头缴纳为按户缴纳(户绢2匹，棉2斤)，即增人不增租。老百姓负担相对稳定下来。

公元582年，隋朝重颁均田令，自诸王以下至正七品的都督，受永业田从100顷递减至40顷;普通百姓，每个男丁受永业田20亩、露田80亩，奴婢亦一样。另外，又规定受田并承担赋役者，从18岁提高到21岁，劳役从11岁提高到16岁，劳役时间则从每年1个月减至20天，这就是筹劳。而不承担劳役的男丁可纳绢代替，称为“庸”，按今天的说法就是以资代劳。户调绢从1匹(4丈)减为2丈。年满50者，还可减免。这就是统筹粮。这样，隋初的赋役便比前代大为减轻，百姓得以休养生息，户口不断增加，租庸调制带来中央总收入快速增长。

唐朝安史之乱后，租庸调法因政治动荡，财权下移，户籍散乱而无法实行。少数人乘机敛地，破坏了均田制。公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行两税法改革。其主要内容:一是归并税目，把当时混乱繁杂的税种合并统一起来，归并为户税与地税两种;二是集中征收时间，一年分夏秋两次征收;三是费改税，将各种名目的收费全部改为正税，一同并入两税之中，作为两税的有机组成部分。这样，农民负担非但减不下来，危害最大的还在于将各种不合理的负担合法化了。

公元1581年，明王朝觉得唐王朝的“归并”还不够，于是接受内阁首辅张居正的建议，实行一条鞭法改革。所谓一条鞭法，简言之，就是把各种徭役、田赋和各种杂费归并为一，并规定不得再征收其他费用。其主要内容:一是合并各项税赋项目为田赋一种，以田亩为对象，一次征收，各种名目的收费、摊派、额外附加等也合并成一条，归入田赋，税费合一，一次征收;二是将扰民最重的役并入田赋，计亩征收;三是课征的田赋一律折合银两缴纳;四是税费统一缴银后，官收官解，由地方官吏直接征收后解缴国库。就这样，各种杂派归并在一起，成为农民的法定负担。

在清王朝，满洲贵族和部分汉族地主享有免役免税特权，没有特权的官绅地主也仗势转嫁负担给农民。在这种情况下，农民不堪重负，纷纷逃亡或抗缴，矛盾相当尖锐。为保证政府收入，清政府于公元1712年规定:将上年的人丁和全国350多万两丁银固定下来，然后摊派到各个省。雍正元年(1723年)，直隶巡抚李维钧奏请将丁银摊入地亩征收，得到雍正帝的支持。此后在各省普遍推行，乾隆时在全国推行。具体办法是把各省丁税原额分摊在各州县的土地上，每地税一两分摊若干丁银。摊丁入亩后，地丁合一，丁银和田赋以田亩为征税对象，简化了税种和稽征手续。另一方面，清朝还实行“火耗归公”。火耗是一种附加费。各州县政府借口民间缴的税赋零碎银两多，要化零为整，才方便上解。因为炼银有损耗，所以要加征火耗费。实征时加征了20%～30%(实际损耗1%～2%)。这部分收入一直成为供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方官吏征收的积极性非常高，老百姓不堪重负，怨恨极大。公元1724年，雍正下令火耗提解归公，即全部上缴中央。

然而，无论是轻徭薄赋、轻赋减役，还是“一条鞭法”改革，虽然在一定时期大大减轻了农民的负担，也一度创造了社会的繁荣。但是，随着时间的推移，改革的效果不断递减。更严重的是，每搞一次改革，都会随之催生一次杂派高潮，进而演化为农民负担，由此出现了“改革—加重农民负担—再改革—再加重农民负担”的怪圈，这被称之为“黄宗羲定律”⁽²⁹⁾。

虽然我们不能要求一个时代的改革可以永远解决后代的问题，一劳永逸的制度和政策事实上也是不可能存在的。但是，如果从历史上一些改革的效果来看，农民负担在改革之后一度减轻之后重新反弹是经常的。无论是唐朝时的“两税法”、明朝时的“一条鞭法”还是清代时的“摊丁入亩”等等，每次税费改革后，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。那么，其中的原因何在呢?如果说要破解“黄宗羲定律”，我们就不能不进一步了解和解释这条定律的内在机理及其发生作用的条件。(www.daowen.com)

从我们的研究来看，其中的原因是多方面的⁽³⁰⁾。在中国历史上，由于国家以农为主，国家及地方的财政来源主要是农业和农村。如果仅从税赋制度上来看，历代税率多数时期处于较低水平，有十税一、十五税一、二十税一、三十税一等，但多数王朝实行的是三十税一至十五税一的水平。所以，就国家法定税率来讲，农民正常纳税负担并不沉重，甚至可以说是比较轻的。虽然各代税额常有增加趋势，尤其是各王朝的中后期，并且在某些地区有高税率的现象，但总体上政府并未在税率上无止境增加。根据当时农民收入和家庭生活的状况，国家的税率政策尚属正常。然而，大量的文献表明，农民的实际赋税负担却是相当严重，尤其是不少朝代都曾出现了农民不堪重负，减负的结果是屡减屡增，最终出现官逼民反的结局。

那么，是什么原因造成历代税赋轻而实际税赋重、农民负担屡减屡增呢?原因之一就是农民税外之费不绝，朝廷上下随意征派附加税、杂税。古代社会，机构、人员的膨胀、军事开支的剧增、各级官僚的贪婪、官衙支出的困窘、特权阶层的庞大等，都会造成从中央到地方、从朝廷到个人在正税之外的征敛，其所涉及的税费项目、数额、时间、依据，都具有极大的不确定性，更多地表现出一种随意性，并且不具有任何的透明度。就性质而言，这些都属于正税之外的横征暴敛，虽然满足了朝廷及各级官府的一时之需，但是，最终的结果多是对当局形成了致命性的危害。如秦朝的额外之征，东汉魏晋南北朝的横调和横赋敛，五代十国时期的农业税，宋代的杂税，明代的三饷加派，清代的赋外之赋、差外之差、费上加费等，都导致了无数农民的破产，由此而出现社会动荡便不可避免。

与上述税外有费、额外之征同样严重的是地方官府及权势法外敛取。历代政府在赋税征收方面，虽然制定了相关的法规条律，但地方官府依法征税的情况实属少见，仅在几个王朝的前期、吏治较为清明的社会中，尚可得见。伴随着中央政府征调的加剧，地方官府机构的膨胀和人浮于事，各级官吏个人私欲的滋生，地方官府法外敛取的现象日增。与此同时，古代社会无一朝代不存在特权阶层，他们在享有免税或轻税特权的同时，与地方官府沆瀣一气，成为对农民法外敛取的主要群体。这些是导致百姓负担无限制增长的主要根源。

上述地方政府和官吏的行为与国家财政分配的不合理有直接的关联。在中央集权的专制时期，在赋税的分配问题上，历代无一不是首先满足朝廷的需求。虽然在中央和地方并非没有一定的比例关系，但是不少统一王朝在赋税分配的比例上，一直存在严重的不合理性问题，很少根据地方的实际开支制定合理的留存数额。地方起运中央的赋税比例，均要大于地方存留的比例。而地方存留部分，实际上还要进行省、府、县的三级分配。同时，作为低税政府，朝廷的开支常常捉襟见肘，一旦中央政府用度不足之时，便采取措施直接加大对地方的征调。而地方存留部分通常在朝廷有更多需要的时候，很难足额保留。这些均造成地方财政来源有限且不稳定。另一方面，地方存留的税款，也存在支出结构方面的问题。有些王朝的地方政府需要承受诸如地方驻军、军事活动、大小藩王等巨大的财政负担，地方政府不仅无力开展发展生产、兴修水利、修造路桥、建设义仓、兴办教育等社会公益事业，自身的生存也缺乏可靠的保障。这些都迫使地方政府为了弥补这些不足，想方设法、巧立名目进行法外敛取。朝廷则由于其本身便是导致这一问题产生的因素之一，并且对于解决这个问题颇感无能为力，所以对于地方政府的所作所为也便听之任之。

自然，地方官吏对农民的横征暴敛并不完全是因为朝廷的加派及留存过少，也与机构及官吏的膨胀有关。虽然历代官吏数量多寡不一，有的朝代官吏较少，如我国西汉时期官民比为1: 7945，盛唐时期为1:39⁽³¹⁾。但是，官少吏多，尤其是晚期官吏不断膨胀是普遍的现象。吏员一般说来大约为官员的10多倍。东汉时按官制定额，内外文武官员为7567人，而吏有145419人，吏约为官的19倍。唐玄宗时，官吏总数为368668人，其中官员为17686名，吏也为官的20倍左右。如果王朝初期官员人数在1～3万左右，则末期膨胀数倍达到5～10万左右，那么吏员也就相应膨胀为百余万人了。公元627年，唐太宗省并官职，偌大一个大唐帝国的京都——百余万人口的长安，只留用了643～730名京官。30年后，唐高宗显庆年间，内外文武官员九品至一品的膨胀到了13465名。50余年后，唐玄宗不得不整饬官僚机构，大规模地开展“悉罢员外，试检校官”，精简机构，把三师以上的官员压缩到17686名，自佐吏以上的吏员为57416名，全国官吏总数仍达368668人。唐中后期，官吏总数增加更为迅速。到了宋代，由于“入仕多门”，使得“天下有定，官无限员”。以医官为例，神宗时(1068－1086年)只有4名医官，到了徽宗宣和年间(1119－1126年)就猛增至979名。朝廷供养的小吏就有53万之巨。偏安江南的南宋，虽然只剩了半壁江山，但官吏人数并不少于北宋。官员达4万余人，其中竟有半数以上的官员是有官无职的闲官。明初洪武时，文武官员为2.4万余名，100年后宪宗时膨胀为8万余名。机构的膨胀也很快。以蓟镇为例，原为一个机构，到神宗时，把边分为镇，一镇又分为三路，各路均设机构。这样，机构为原来的12倍，设官为原额的20倍⁽³²⁾。与此同时，宦官系统也是处于不断膨胀之中。洪武初年宦官不满百人。明中叶已达到1万余人。明亡国时，仅宫内阉人就有7万，加上全国各地的共有10万阉官自成系统，有12监，4司8局，共24衙门。为宦官机构服务的人员更是多如牛毛。世宗时，第一次就裁革锦衣卫约3万余人，第二次又裁去14.8万人(《明史》卷一七《世宗纪》)。同样，据大清会典所载，总计州县数目1448，佐贰数目连学官加起来，亦不过5526，即1位知县或知州的佐贰不到4位。每州县当时平均人口以20万计，要一个县或州的负责人带着那三四名佐贰，把“刑名”、“钱谷”、“书记”、“挂号”、“征比”各项事务做好，任凭天大本领，也不能够;于是县府州衙不得不在定额人员之外，聘定幕友，依托地方士绅。幕友是要致送报酬的，政府对幕友不给俸禄，“而幕之修”，就要“出于官禄”了，聘请十个八个幕友，把全部“官禄”拿出，还嫌不够。至于县太爷与百姓之间，往往是靠一批乡绅进行承上启下的联系。这些人虽然不从州县直接索取报酬，却显然会因此夤缘请托，而间接增加老百姓的负担。

隋朝度支尚书杨尚希将此形象地称为“十羊九牧”。“当今郡县，倍多于古。或地无百里，烽县并置，或户不满千，二郡分领。县寮以众，资费日多。吏卒又倍……所谓民少官多，十羊九牧。”庞大的冗官冗吏队伍必然使俸禄总量增加，国家财政负担加重，并导致社会病垢百出，贻害无穷。荀子曰:“士大夫众则国贫。”南宋的史尧弼痛骂冗官为“天下之大害”:一是旷职，“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”;二是耗财，“坐无事之人而食有限之禄，尽无穷之欲而尽有穷之财”;三是跑官，“官吏无数而职业有限，故有运货赂于权门，辇金帛于戟里，望尘拥拜，摇尾乞怜，冀欲超迁高资，擢除美职”;四是虐民，“槌民肤，剥民髓”。冗官造成冗费，冗费又造成了百姓负担加重和财政入不敷出，加上贿赂成风，吏治腐败，封建王朝的根基被动摇了。封建王朝解决“十羊九牧”、冗官冗费的主要方法是拖欠、停发或削减官吏俸禄。就连著名的“康乾盛世”时期，康熙皇帝也曾以财政困难为名，停发官吏俸禄数年。“民少官多”，官俸支出自然水涨船高，在财力有限的情况下，减俸、欠俸也就在所难免。但是，拖欠、停发或削减官吏俸禄并非治本之策。官员正常的俸禄没有保障，就变本加厉搜刮民脂民膏，所谓“三年清知府，十万雪花银”。如北魏前期，由于无俸，官吏大肆搜刮，贪污成风，百官“率是贪污之人”，“少能以廉白自立”，百姓骂他们为“饥鹰饿虎”。北宋中后期，吏员俸禄难保，便靠索贿为生，办事必先行贿，“凡贿赂先至者，朝请而夕得;徒手而来者，终年而不获”⁽³³⁾。

在漫长的2000多年的时间中，每到王朝的中后期，国家财政问题凸现之时，一直不乏有识之士勇挑重担，不惜与强大的既得利益集团相抗衡，实施改革，希望能够拯财政积弊、救王朝于危难之中，诸如唐代杨炎行两税之法、宋代王安石因时变法、明代张居正实施一条鞭法等等，皆为历史上著名的财政改革，改革的力度不可谓不大，改革的成效不可谓不显，然而，改革之后不久，政府财政重新步入衰败的轨道，甚至较改革前更为恶化和严峻。究其原因，不仅与改革的方式及其具体措施有关，更重要的是与整个国家的权力体制、官吏体制及财政体制等直接相关。尤其是在中央集权的专制主义条件下，这些改革无法建立中央与地方的财权、事权和人权(官吏任免)的合理分配制度，不仅无法消除王权对地方和基层的财政索取的任意性和专断性，也无法制止政府及官吏对农民的任意勒索。在小农社会中，农民所能提供的剩余是极其有限的，难以支撑庞大的官僚机构。尤其是对中国这样一个长期以农业立国的国家来说，除了向农民和农村吸取资源外，缺乏其他可替代的财政来源，一旦朝廷或者地方需要资源，势必转嫁到农民身上，并以加重农民负担和牺牲农民利益为代价。当然，过重的负担在牺牲农民利益的同时，也损害了王权的合法性及其统治基础，最终也是以牺牲王朝为代价。虽然历代的“明君贤臣”也力图改弦更张，但最终都无力回天。其实，这并非他们个人的悲剧，而是他们生活于其中的社会制度使然。