五、任重道远:税费改革的成效与偏差

自2000年初安徽在全省范围内进行税费改革的试点之后，2001年，江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试点，其他省份大都选择了部分县(市)进行了局部试点。2002年，中央在总结安徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省份，这些省份的改革由中央财政专项转移支付资金支持，同时，经过国务院批准，浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了税费改革。至此，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开，其余11个省份继续在部分县(市)进行局部试点。如辽宁、北京、山西、新疆、广西、云南、海南、福建和广东等省市、自治区共计53个县市、区也进行了试点，其中广东珠江三角洲的30个县区进行了自费改革，天津武清县进行了模拟试点。根据财政部统计，2002年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6.2亿，约占全国农业总人口的3/4⁽²³⁾。

从上述省市和自治区的税费改革试点单位的实践来看，改革收到了明显的成效。最明显的是农民负担明显减轻，初步遏制了乡村的乱收费、乱集资和各种摊派急剧上涨的势头。

从全国来看，1997年是我国农民的税费负担的高峰时期，人均为108元，税费负担占当年农民人均纯收入的比重达5.2%。1998年以后，尤其是农村税费改革以后，农民的税费负担明显下降。2002年，农民的税费负担人均为78.7元，比1997年减少29.3元。特别是一些实行税费改革的省份，农民负担减幅最大。在全国范围实行税费改革的20个省份中，农民人均减负平均幅度为40%，减负额约为40元，其中减负幅度最大的是上海，达62%，最小的是甘肃省，为24%。吉林、河南、湖南全省农民人均负担减轻幅度分别达30%、37.7%和35%;据安徽、黑龙江、山东、四川和湖北等省份试点县市和乡镇的典型调查显示，平均减负幅度在16.8%～44.8%之间。2000年安徽省废除农村不合理收费项目50多项，全省共减轻农民负担16.9亿元，改革后农民年人均负担由原来的109.4元减少到75.5元，与上年相比减幅达31%。青海省改革前人均负担69.7元，改革后人均负担43元，农业区平均减负39.3%，牧业区平均减负37.2%，全省减负额为9000万元。湖南省农民平均减负率达到35%以上，人均减轻负担40多元，加上已经取消的各种涉农收费、集资、基金等因素，全省农民实际得到的好处近30亿元。

农民负担的减轻也得到我们对部分省市的一些乡村地区的微观实证调查所证实。如对湖北省京山县的调查表明，2001年京山县税费改革后，全县“两税”、“两附加”总额为6562.46万元，人平158.82元，亩平81.74元。与1999年总负担9087.86万元、人平219.93元、亩平113.19元相比，全县农民合同内负担2525.4万元，人平减少61元，亩平减少31元，分别下降27.74%、27.22%。减负最大的镇减幅为56.7%，减幅最小的镇减幅为17.37%。从曹武镇来看，2001年税费改革后，全镇农民负担总额比2000年减少了87.65万元，减幅达15.6%;如果与1999年相比，负担总额从620.64万元(不计共同生产费及其他行政事业性收费)减少至472.63万元，下降了21%。全镇亩平负担67.5元，比1999年的亩平85元减少了17.5元，占20.6%。更为重要的是，由于取消了各种卡外收费，大大减轻了农民承担的合同外的各种负担。据京山县有关部门的估算，农民的实际减负在5000万以上，减幅达40%以上。税费改革基本上做到了“村村减负、组组减负”，农民的名义负担和实际负担额都有相应的减轻。同样，对湖北麻城市的调查表明，2002年，麻城市税费改革之后，农民总负担(两税两附加)为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%;亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%;人平负担69.51元，比改革前减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上⁽²⁴⁾。2001年，山东肥城市税费改革之后，农民负担总额为7164万元，人均98.61元，比改革前减少了3406万元，人均减负46.89元，减负率为32.23%。

在农民负担减轻的同时，农民收入增长开始提速。相关资料表明，从1997年到2000年，农民收入增长速度持续下降，1997年增长4.6%，1998年增长4.3%，1999年增长3.8%，2000年增长2.1%。4年间，增长速度由1996年的9%下降到2000年的2.1%，下降了近7个百分点。税费改革在较大范围实行之后，农民收入增长速度加快。如2001、2002年农民收入增长速度明显回升，2001年增长4.2%，增速比上年回升2.1个百分点，2002年增长4.8%，增速比上年回升0.6个百分点⁽²⁵⁾。

在农民负担总量减少的同时，农村税费制度也日趋规范。在税费改革过程中，各地都致力于确立以农业税及附加、农业特产税及附加，以及村内“一事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费制度框架，逐步将农民负担管理纳入法制化、规范化轨道。另一方面，税费改革也促进了农村上层建筑变革，加强了农村基层政权建设，密切了干群关系，增强了党和政府的合法性，有力地促进了农村的稳定和发展。

如在乡村机构配套改革方面，各地按照中央和省的统一部署，精简乡镇党政机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩乡镇行政和事业单位人员编制，清退各类临时人员，裁减超编人员。如安徽省税费改革中要求，乡镇党委设书记1人，副书记2～3人，其中1名兼任乡镇纪委书记;乡镇人大主席团主席由乡镇党委书记兼任的可配专职副主席1名，不兼职的配专职主席1名;乡镇政府设乡镇长1名，副乡镇长2～3名，乡镇政府只设1～3个综合性办公室，甚至只设几个必要的助理员。提倡党政领导交叉任职，不设乡镇长助理，撤销乡镇政协机构。同时进行的乡镇事业单位机构改革，在精简的同时将其行政管理职能收归政府机关，把党政机关承担的技术性、辅助性、事务性、服务性工作交给事业单位或社会中介机构，使它们按照彼此的性质、范围行使职能。各地还对规模过小的乡镇和村组适当撤并，减少村干部的补贴人数，实行交叉任职，村民小组长一般应由村干部兼任，以缩减村级支出。从全国看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了4580个，减少10.24%，行政村数量比1999年底减少28172个，减少3.82%;从2002年进行农村税费改革试点工作的20个省、自治区、直辖市看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了3443个，减少10.32%，行政村数量比1999年底减少27701个，减少4.67%。从乡镇撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北5省看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了2525个，减少29.3%，分别减少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%;从行政村撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、湖北4省看，到2001年底，行政村数量比1999年底减少22127个，减少17.8%，分别减少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。河南省税费改革中就撤并300个乡镇，占2125个乡镇的14%。湖南全省乡镇分流人员36305人。江苏省改革之后，乡镇数减少30.5%，行政村数量减少42.7%，村组干部数量减少47.3%;湖北浠水县，乡镇数减少50%。湖北京山县在改革中撤销镇建制2个、管理区66个，清退自聘人员83人;精简村民小组343个，精简村组干部1692人;精简镇直行政干部184人、事业单位编制1136人。湖北五峰县通过配套改革，使乡镇机构精简50%，减少行政事业编制401个，清退在编不在岗和聘用人员369人，仅乡镇机构改革就减少财政支出200多万元;村组合并减少村组干部1085人，又减少支出70多万元。

各地还采取措施精简和优化教师队伍，辞退代课教师，清退临时工勤人员，压缩非教学人员。调整农村中小学学校布局，优化配置教育资源，改善办学条件，节约教育经费，减轻农民负担。湖北京山县在税费改革中便撤并了176所农村中小学，精简各类教职工1521人。按照中央的要求，大多数地方将农村中小学教师工资的管理上收到县，有的单设教师工资专户，统一管理，由财政部门根据核定的编制和统一规定的工资项目及标准，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中统一发放，加强县级政府对教师管理和教师工资发放的统筹职能。

无疑，上述措施有助于实现“三个确保”的目标要求。特别是税费改革及相关配套改革，使乡镇政府的功能开始发生变化，农村基层干部也逐渐从抓乡统筹、村提留等收费事务中解脱出来，从找农民收钱转到为农民提供服务上来，重塑了在农民心目中的形象，农村的各种矛盾得到缓解，促进了农村的稳定。我们对安徽、湖北、江苏、山东和河南等省一些乡村税费改革的驻村调查中发现，农民对税费改革给予了高度的赞扬。有关部门对20个省40个县80个乡镇160个村800个农户的问卷调查也表明，农民满意率在98.7%以上。而据安徽、河南、湖南等农业大省统计，改革以后，农民上访比改革前大幅度下降。湖南省邵阳市税费改革后，农民上访由2001年的89起减少到2002年的24起;2002年以来，也没有发生一起涉农恶性案件。(www.daowen.com)

然而，我们也不能不看到，税费在实践中不仅存在着执行政策的偏差，而且也出现并面临着一些新的困难和问题。

第一，税费改革措施不到位，不彻底，甚至出现偏差。如有的地方计税面积、常年产量不准确，人为加大农税征收数量;一些地方的机构改革流于形式，走过场，不少地方出现“下减上不减或少减”、“名义上减实际上未减”以及“减人没有减负”的问题，精简的人员绝大部分是村组干部，乡镇干部精简很少。乡村机构精简了，但县市政府及其下派部门仍存在。这不仅造成村级基层组织运转困难，也难以达到政府减人减支的目的。不少乡镇干部就称事实上并没有真正精简掉多少人，有的只是换了一个部门，有的人员依然是财政开支。不少地方乡村机构名义上精简了，但政府职能并没有根本的转变，人与事、权与能及财权与事权的矛盾依旧。

第二，各地区农民减负程度不平稳。有关材料表明，一些自费试点的省(市)，不论是在全省范围内还是部分县市试点，减负幅度最明显。如广东33个县(市)平均减负72%(其中珠江三角洲30个县、市、区是自费改革)，上海全市减负62%，而江苏和浙江全省则分别减负52%和44%。沿海省份和西南、西北少数民族省(区)减负幅度也较大。譬如，福建、海南的试点县减负幅度都在60%以上，广西、云南、贵州分别达63%、67%和53%，宁夏和内蒙古也在60%左右。而传统农业大省，尤其是中部地区减负幅度相对较小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肃和山东等省，其减负比例均在30%左右⁽²⁶⁾。

第三，农民税费负担的绝对额仍然较高，而且存在反弹的可能性。从全国来看，有关部门对100个县的监测调查结果显示，2002年农民人均直接负担的各种税费比上年增长6%，其中收费、集资、罚款等增长高达21%⁽²⁷⁾。农民负担问题尚未从根本上解决。湖北省的调查表明，税费改革后，农民负担出现向四个方面的转移:一是农民负担由农业税费向行业税费转移。譬如有的地方农民建房，在办理手续之前，要向水利部门上缴砂石费、水资源费、水保费;向林业部门上缴育林基金、特产税;向城建部门上缴城市配套规划费等。二是由乡村两级的统筹提留向乱收费转移。近几年，主要通过乡村两级统筹提留加重农民负担的问题得到了较好的解决。但一些地区农村乱收费有上升之势。特别是在农民的建房、结婚登记、中小学收费、计划生育等方面出现了名目繁多、五花八门的超标收费、变相收费、违规收费，至今还在进行。2002年，湖北省农民用于学杂费的支出人均达190.7元，比上年增加16元，增长9.2%，农村教育负担仍是目前农民最大的负担。三是乱收费的对象由整体向部分农户转移。多年来，乡村统筹提留的尺度是一样的，各家农户的负担，不论是轻还是重，都是按照统一规定提取的，经过各级政府对统筹提留的问题治理整顿之后，出现了强迫部分农户上缴科技推广服务费、市场咨询服务费等情况，因而加重了这部分农户的负担。四是由直接要钱要物向强迫提供服务转移。一些地方基层政府打着“有偿服务”的旗号，把经济行为变成行政行为，让农民为政绩工程买单。譬如结婚登记，一些地方的妇幼保健部门搞婚前检查时搭售百元以上的保健药品，有的搭售几十元的婚期用品等⁽²⁸⁾。

第四，乡村收入减少，乡村债务化解难。如安徽省，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。以福建为例，据统计，福建省乡镇负债面95.9%;每个村民委员会平均负债32.1万元，负债面达81.3%。1999年税费改革前，农业税、农业特产税、乡统筹、农村教育集资、屠宰税等共22.8亿元，这些税费基本都是乡镇的可支配收入。如果按2002年全省推行农村税费改革试点测算，税费改革后，乡镇可支配收入主要是农业税和农业特产税，共10.5亿元，村级的收入则来自农业税附加和农业特产税附加，共2.11亿元。上述两项比较，税费改革使乡镇收入减少12.3亿元，村级减少3.05亿元。全省平均每个村仅可取得村提留款14095元，而据测算，该省维持一个村级组织正常运转的经费，每年至少需3万元左右，显然难以保障村级办公经费、村干部报酬和五保户供养资金等各项支出。

第五，乡村公共服务受到不同程度的冲击。尤其是一些乡村取消了统一规定的劳动积累工和义务工，以及以资代劳和道路、教育集资等等之后，农村水利工程、乡村道路建设、绿化、校舍改造等因经费困难受到不同程度的影响。虽然一部分公益事业建设今后将要通过“一事一议”方式来解决，但是，由于许多地方都明确规定每人每年筹资不得超过15～20元，而“一事一议”在一些乡村难以有效地组织，这在相当程度上制约了农村社会公益事业的发展。

第六，乡村配套改革困难，体制改革的目标并未完全实现。虽然各地在税费改革中对乡村行政体制、财政体制、教育体制、村民自治制度及乡村公共产品供给制度等等进行了一系列改革，但是，一方面改革仍在进行之中，有的实际成效有限;另一方面，更重要的是，对于乡村权力结构及治理体系的总体改革缺乏明确的把握，各方面的改革仍处于一种分散、甚至零乱的状态，“精简、统一、高效”的能适应乡村市场经济发展的乡村治理体系并未完全建立起来。尤其值得重视的是，一些地方的改革方向不明，甚至出现明显的偏差，如从乡村组织及权力的横向配置来看，有的为了达到机构精简的目标重新走向乡村党政一体、高度集中的体制;从纵向来看，有的不断强化乡镇对村民委员会的直接控制，在财务上实行“村账乡管”甚至“直管”，剥夺了村民自治组织依法享有的自治权，有的还实行“乡(镇)财县管”，出现层层集权的局面。

总之，从农村税费改革的试点来看，农民减负的程度和效果是明显的。但是，由于改革仍在试点和探索之中，仍存在不少困难和问题，农民负担仍存在反弹的可能性和现实性。尤其是税费改革成功的关键是配套改革，然而，由于迄今人们对于乡村治理体系的基本定位存在严重的认识分歧，体制改革和发展的方向仍不明朗，改革在实践中也茫然失措，更难以取得实质性突破和成效。就此看来，税费改革依然是任重道远，最困难和艰巨的任务还在后面。