四、税费改革:农村的第三次重大改革

从20世纪80年代中期开始，随着农民负担问题的尖锐化及税费征收的难度增大，人们就开始探讨减轻农民负担的办法。不过，最初的努力主要是在税费征收的量的控制方面，一方面是禁止乱摊派、乱集资等行为，另一方面是规定了农民承担费用和劳务的最高限额，如1991年国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》规定村提留、乡统筹，以乡为单位，不得超过上年人均收入的5%的限额。然而，从80年代末开始，虽然中央年年下发文件，三令五申要求减轻农民负担，“但遗憾的是，中央的决心，上面的苦心，却难敌下面的用心，农民负担问题别说是治本，连治标也做不到”。为此，人们才转而探讨“从根本上治理农民负担的办法”，力图通过现行税费制度的改革，建立一套既能切实减轻农民负担，又能保障税费正常收缴的经济、规范而稳定的税费制度。从农村税费改革的探索及实践历程来看，大致可分为三个时期:

第一个时期是20世纪80年代末到2000年初，主要是基层和地方的试点与探索时期。早在1988年，安徽省政府办公厅调研室在“完善和发展家庭联产承包责任制的政策研究”中就提出进行农业税费征收改革，实行“税费统筹，缴纳公粮，取消定购，两次缴清，一定三年，不增不减，农民缴粮，财政结算，税入国库，费归乡村，费用包干，村账乡管，严格收支，账目公开”。此报告被国家科委列为“八五”软科学成果，在全国引起了强烈反响，并受到国家有关部门的重视。1991年，国务院政策研究室有关领导就鼓励安徽进行试点⁽²²⁾。1992年，安徽涡阳县新兴镇进行了“土地承包税(费)制度”的改革试验，经镇人民代表大会批准，把农业税、农业特产税、村提留、乡统筹等等全部折款按承包面积每亩上缴承包费30元，税费提留一次到位，任何人不得再收费。但是，此项改革被县人民代表大会否决而停止。然而，新兴镇的改革拉开了税费改革的序幕，在周边乡村产生较大的影响。1993年，河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都进行了改革试点。这些试点都是将各种杂费合并到农业税中统一征收，称为“并税”;在并税的基础上，以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府再卖粮获取现金，此称为“折实征收”。按此方案，农民一次性缴纳的“公粮”折合成货币可能较过去有所增加，但因不再有其他负担，且方案一定3年不变。1994年安徽省率先在太和县实行以“税费合并、折实征收”为主要内容的农村税费改革试点。1996年农村税费制度改革试点又扩大到安徽、河北等7个农业大省近50个县市。1998年3月，朱基总理在全国人大会议期间正式提出“费改税”并将此作为政府施政的目标之一。11月20日，国务院成立由财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始改革的一系列筹备工作。1999年3月在九届全国人大二次会议上，朱基总理进一步强调，要切实减轻农民负担，抓紧制订并实施农村“费改税”方案。1999年4月，三人小组向国务院提交了《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》，2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则上通过了三人小组提出的意见，议定农业税税率为7%，农业税附加的上限为20%。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”:取消屠宰税、取消乡镇统筹款、取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;用3年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策、调整农业特产税征收办法;改革村提留征收和使用办法，以农业税附加替代村提留。2000年3月，在向全国人大所作的《政府工作报告》中，朱基正式提出在全国范围内推进农村税费改革，从根本上减轻农民负担。这表明税费改革正式上升为一项国策，也标志着减轻农民负担工作已由过去的总量控制、断然措施、例行检查等治标性措施逐渐过渡到税费制度的改革上来。

第二个时期是2000年3月到2003年3月，税费改革的全国性试点时期。2000年3月2日，中共中央、国务院正式发布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发［2000］7号)，确定在安徽省以省为单位进行税费改革的试点，其他省、自治区、直辖市选择少数县(市)进行农村税费改革试点。探索建立规范的农村税费制度，从根本上减轻农民负担的有效办法，为全国性税费改革积累经验。但是，此项改革并不顺利，一度遇到地方和基层的强烈抵制。2001年4月下旬，国务院办公厅发出《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，同时要求未经国务院批准，各地区不得启动农村税费改革全面试点。2002年，国务院办公厅发出了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，重新启动并决定进一步扩大改革试点范围。试点省份分为两类:一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省(自治区)，中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金;另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省(直辖市)，将自费进行改革。到2002年全国有20个省、自治区、直辖市进行了农村税费改革试点，其他省继续在部分县(市)进行试点。其中，沿海经济发达地区，如上海市和浙江省，不享受中央转移支付资金，自费进行改革试点。

第三个时期从2003年开始，是农村税费改革全面推行阶段。2003年3月27日，国务院发布了《关于全面推进农村税费改革试点的意见》，决定2003年在进一步总结经验、完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作。从此，农村税费改革工作在全国范围内推进。

为了顺利地推进农村税费改革，中央及各省市均对改革的目标、内容、要求和步骤作了具体而明确的规定。按照中央的要求，改革的根本目的是减轻农民负担，规范农村税费制度。在制订改革方案和实施过程中，要求各地始终贯彻“减轻、规范、稳定”的指导思想。所谓减轻，就是合理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，这是改革的第一位目标，在改革中必须把减轻农民负担作为基本出发点。所谓规范，就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式，这是将农村分配关系纳入法制轨道，从根本上遏制向农民乱收费的制度保障。实行税费改革后，农民照章纳税，政府依法收税，双方的权利和义务都有了明确的界定。政府再也不能巧立名目、搞没有法律依据的乱收费。所谓稳定，就是在减轻和规范的基础上，使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变，让农民休养生息。不仅税赋制度要长期稳定，不能朝令夕改，而且农民负担总水平也要保持长期稳定，不能随意增加。(www.daowen.com)

为了达到上述目标，中央对农村税费改革的内容作了明确的规定，主要包括:取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。这通常被称之为“三个取消、两个调整、一项改革”。虽然在实践中有的省份(如河南省)明确税费改革的主要内容是中央提出的“三取消、两调整、一改革”，但也有不少省市对改革的内容有不同的规定。尤其是鉴于一些公共工程未能完工，大多数省市在改革中普遍规定“一个逐步取消”即在3年内逐步取消劳动积累工和义务工。如安徽、福建等省就将税费改革的内容确定为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。湖北省则规定农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”，不同之处是一方面强调“调整农业税政策，调整农业特产税政策”;另一方面在“改革村提留征收使用办法”的同时，提出“改革共同生产费征收使用办法”。云南省虽然将农村税费改革的目标规定为“四个取消、两个调整、一项改革”，实际上其内容与中央的规定并无差别。

除上述改革内容之外，自税费改革一开始，中央就强调要进行配套改革。改革的内容主要有如下几个方面:一是规范农村收费管理。对现行涉及农民负担的各种收费项目进行全面清理整顿。地方和部门无权设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目。坚决取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动。对农村经营服务性收费进行整顿，建立规范的管理制度。对村内举办集体生产公益事业筹资筹劳，要制订专门的管理办法。二是精简乡镇机构和压缩人员。要按照政企分开和精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。三是改革和完善县、乡财政管理体制。根据分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权和财权。四是建立健全农民负担监督机制。中央反复强调，乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制等方面的改革，不仅是农村税费改革的重要组成部分，而且是农村税费改革取得成功的重要保证，必须坚持同步实施，整体推进。农村税费改革成功与否，很大程度上取决于相关配套改革能否到位。至于检验农村税费改革是否成功，中央明确提出来要做到“三个确保”，即确保农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织的正常运转;确保农村义务教育经费的正常需要。

为了支持并保障农村税费改革及其配套改革，中央财政还给农村税费改革试点地区以一定的经费支持。按照适当照顾粮食主产区、民族地区和特殊困难地区的原则，中央财政用统一和规范的办法将转移支付资金分配给改革试点的省份，实行包干使用。2000年国务院就决定，税费改革全面启动后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付，2001年又增加到17亿元。2001年，经国务院批准的改革试点省份及其试点县(市)，中央财政按照既定的补助范围和数额继续给予转移支付补助。试点地区省级财政和有条件的市、县财政，中央要求其加大对改革试点的支持力度，通过调整支出结构，减少开支，支持农村税费改革，各级财政用于农村税费改革的资金必须确保专款专用。

显然，自一开始，税费改革就不是单纯的税费精简和归并，而是致力于税费制度的规范和乡村体制的改革。改革的范围也不限于经济本身，而是涉及乡村行政体制、财政体制、教育体制、村民自治制度及乡村公共产品供给制度等等一系列基本体制和制度的改革。也正因如此，人们将它看成是建国以来农村继土地改革、实行家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。