三、政治衰败:乡村治理的失序与危机

沉重的农民负担及严重的财政困难带来了一系列社会政治后果。其中，最为突出的是乡村治理的失序和失控，乡村政治的衰败，尤其是乡村政权和组织的行为失范、功能失调，难以正常运转，乡村干群关系的恶化，以及乡村政权合法性的流失甚至政权性质的蜕变⁽¹⁴⁾。从根本上说，上述现象不过是乡村治理危机的表现和反映。

第一，乡村政府企业化、赢利化，使其演变成一种赢利的政府。

在不少地方，“经济第一”、“发展是硬道理”，不仅仅是为了发展地方经济和提高人民群众的生活水平，也有着自己强烈的利益动机，这就是干部的政绩以及财政需求。为此，一些地方和干部热衷于办企业、搞开发、搞“经济结构调整”等等，过度地参与和干预市场经济活动，造成政企不分、政经不分，并出现“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向⁽¹⁵⁾。以至于政府不成其为政府，而像一个企业，书记成了老板、经理、董事长等等。特别是在一些财政缺口比较大的乡镇，“抓钱”已经成为第一需要。一份材料对此作了如下描述:“作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题、计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导能力和政绩，主要依据也是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入，是‘三提五统’征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民主动到乡镇和其部门批宅基地，办结婚证、生育证、外出务工证、边境证，开个什么证明等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三五百元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多;至于公安派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极(抓别的都不积极)，最大的动力来源就是一件事:高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府行为赢利化，政府权力商业化已是基层普遍现象。”⁽¹⁶⁾

第二，政府行为的强制性和掠夺性，出现掠夺性的政府。

如果说从发展经济的角度解决自身的财政困难还有道理的话，有的政府则完全是靠对农民、对企业、向社会掠夺的方式解决自身的财政困难。这就是加重农民的负担，对农民、对企业乱集资、乱收费、乱罚款、乱摊派。这也是造成农民负担不断加重，屡禁不止的重要原因。更为严重的是一些地方为了收取税费，对农民采取各种强制手段。例如为了完成税费征收任务，一些地方不仅采取层层定任务、定时间、定奖惩的方式督促乡村干部完成征缴任务，对一些不能按时完成上缴任务的农民则采取抬东西、搬粮食、牵牛赶猪以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方还动用公安司法力量加强征缴，还有的则胁迫学校老师下乡收款，将征缴任务与教师工资挂钩，并以学生停学甚至开除学生相威胁，要求学生农民家长完成上级规定的税费任务。山东省某乡镇为征收税费，还成立专门的征收队，被称之为“打狗帮”。所谓“狗”，即那些不按时缴纳税费的农民。在收税过程中，农民稍有不从，就可能遭到强制拆房及抄家的打击⁽¹⁷⁾。在2001年8月河南中部某乡镇的调查中，我们就亲眼目睹6位农民因抗粮被捆绑于操场暴晒的场面。

第三，黑恶势力渗入乡村政权，操纵甚至把持乡村政权组织。(www.daowen.com)

为了完成各种“任务”及收取税费，一些地方不惜利用一些地痞、流氓作为执法队，恫吓和强迫农民，其结果是一些黑恶势力开始渗入乡村政权，有的甚至开始控制基层组织和基层政权。近年来，各地公开揭露的许多案例，如山东省微山县留庄乡李修文，被称为“李霸天”。他不仅是村党支部书记而且还被聘为乡经委副主任。他利用这些合法的外衣和职权，聚集一批地痞流氓，并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营，进而霸占集体湖地1000余亩，鱼塘数十个，大型造船厂、砖厂、码头各一座，被他欺骗、赖账的企业、商家、店铺不计其数。他公开声称，留庄的天、地、水都是他的。湖南省湘潭市雨湖区先锋乡赵修果，被称为“南霸天”。他通过不正当的手段当选为村主任后，营私结党，排斥异己，先后五任村支部书记被迫辞职，致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态。赵为保住自己的“宝座”，在换届选举中私拉私买选票，暗中操纵选举。他还通过欺上瞒下、虚报浮夸等手段，混得了区、乡两级人大代表的“光环”，成为有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主。湖北省恩施市有一个叫“红土帮”的黑社会性质组织，为首的谭明达1997年曾任红土乡副乡长，后因赌博等问题被撤销副乡长职务。2000年1月，红土乡召开人民代表大会换届选举乡长。对乡长一职早已垂涎三尺的谭明达一方面指使亲信用钱财收买人心、贿买选票，另一方面派人威胁人大代表，强拉选票。在谭一伙的操纵控制下，他“顺利”地“当选”为乡长。后来恩施市人大常委会鉴于谭的撤职处分尚未解除，加之他在受处分期间又犯有赌博等严重错误，没有批准其任职。河南省虞县利民镇的何长利，被称为“中霸天”。在1993年5月镇人大换届选举时，由何长利的十几个拜把子成员上下活动，将素有劣迹的何推举为利民镇的副镇长。之后，何长利又利用手中的权力，将其亲信安插在镇司法所任所长，镇上7个基层支部中有5个支部书记、10个镇企业中有7个负责人是“他们的人”，成为典型的黑恶势力的“土围子”。这些黑恶势力的存在及其对基层政权的染指和控制，使基层政权丧失合法性，政权性质发生蜕变，严重地破坏和动摇了我国国家政权的根基⁽¹⁸⁾。

第四，乡村政府功能失调，难以正常运转，甚至陷入瘫痪状态。

从调查及相关材料来看，我国县乡政府在相当程度上是“吃饭财政”，财政开支主要是“保干部工资、保机构运转”。尤其是中西部地区，县乡财政的70%～80%用于“吃饭”。无力对乡村公共事业进行投资。更为严重的是，有相当一部分县乡保工资、保运转就有困难，在全国2700多个县市中，有1080个县发不出工资。有些地方和基层政府已经不是传统意义上的“吃饭财政”，已经恶化为一种更为艰难的“讨饭财政”，而且由于财政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，财政实际上已经接近崩溃的边缘。这不仅造成无法提供公共服务，也造成基层政权和组织的瘫痪。特别是由于农村基层任务重，环境艰苦，加之财政困难，有的长期拖欠干部的工资，乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的情绪。在我们所调查的一些乡镇干部中，很少有人安心乡镇工作。“有门路的”千方百计调离乡镇，“跳出龙门”;“没有门路的”则得过且过，有的甚至干脆离职自谋生路。据称河南有一个乡仅书记镇长等少数干部坚持工作，政府工作陷入瘫痪。“因拖欠工资，一位乡长去开出租车以养家糊口，这在中国并不罕见。”⁽¹⁹⁾据四川省委组织部对100个乡镇调查也表明，“因负债重而无法运转的乡镇占15%～20%。”⁽²⁰⁾

第五，干群关系的恶化，损害了农村社会政治的稳定。

由于地方和基层政府的财政主要来源于农村和农民，为了缓解自身的财政困难，一些地方不得不尽可能向农民收取各种税费，以致农民不堪重负，引起农民强烈的不满，也加剧了乡村政府与农民之间的矛盾。一些地方不仅出现农民个别和分散的欠税、逃税、抗税行为，也出现农民有组织的抗拒和群体暴力事件。这表明，农民负担及财政危机已经造成相当严重的社会政治危机，乡村的发展事实上已经走到了这样一个关口:农民不愿继续按原有的方式生活下去，而基层政府和组织也不能按原有的方式继续生存下去了。为了不让历史上政府竭泽而渔、官逼民反的悲剧重演，重新调整国家、集体与农民的利益，进行宏观政策和制度改革及乡村治理体系的创新也就成为惟一的选择。这正是党中央和国务院下决心推行税费改革、减轻农民负担的内在原因和逻辑⁽²¹⁾。