二、不堪重负:农民负担与财政危机

农民负担自古以来就是中国乡村的一个沉重的话题。自夏商时代农业税制的形成起，自由农民就对国家缴纳赋税。在漫长的封建社会里，封建王朝随着赋税的轻重而出现治与乱的更替。新中国成立以后，农民依然必须为国家提供一定的费用、产品和劳务。在人民公社时期，农民的生产资料和劳动所得为集体所有。按规定，生产队按年收益不超过3%的比例向人民公社上缴“管理费”，农民个人通常不直接缴纳农业税费。但也有学者指出，人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%(1970年)，最低也有20%(1962年)，一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农产品“剪刀差”和大量无偿调用的农业劳动力计入在内⁽³⁾。这也表明农民负担极为沉重。不过，当时农民税费及劳务主要是以集体的名义及集体组织的方式提供，农民负担隐性化。实行家庭联产承包责任制后，农民负担开始个体化和显性化。除法定的税收之外，一些地方和部门开始向农民直接收取各种规费。到20世纪80年代中期，我国农民负担日趋沉重，农民不仅向国家和集体缴纳税费，包括农村的各种税收，如农业税、农业特产税和屠宰税等，也需要按照土地承包合同缴纳“三提五统”费⁽⁴⁾。此外，还包括在土地承包合同以外负担的各种摊派、集资以及劳动积累工和义务工等。农民负担问题也开始成为农村热点和难点问题。为此，1985年10月，中共中央、国务院发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，要求各地切实减轻农民负担，严加控制“集资”、“赞助”、“捐献”活动，更不准摊派指标。1991年12月国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定了农民承担费用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹，以乡为单位，不得超过上年人均收入的5%(1998年以后将由以乡为单位，改为以村为单位)。然而，据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元。上述各项合计，人均13.8元，占上年人均纯收入的2.5%。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的5%～7%，大大超过农业部的统计结果及中央规定的5%的警戒线。

1990～1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5%，同期负担年均增长15.4%，两者基本上是同步增长;1995～1998年间，农民人均纯收入年均增长11.1%(未扣除价格因素)，同期负担年均增长6.4%，负担增幅低于收入增幅4.7个百分点，负担呈相对减轻趋势。此后，农民的税费负担逐年增加，增长速度快于收入增长的速度，税费负担逐年加重。1997年，农民的税费负担达到历史最高点，人均为108元，税费负担占当年农民人均纯收入的比重达5.2%。1998年农民负担出现回落，比上年减少了1.2%。若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998年农民人均税后负担为68.77元，比上年减少1.73元，减少了2.5%。此后，农民的税费负担开始有所下降。不过，相对于农民收入而言，农民负担仍相当沉重。从全国来看，1997年到2000年，农民收入增长速度持续下降，1997年增长4.6%，1998年增长4.3%，1999年增长3.8%，2000年增长2.1%，四年间，增长速度由1996年的9%下降到2000年的2.1%，下降了近7个百分点。特别是在1998～2000年这3年中，农民人均来自农业的纯收入是每年递减的，1998年比1997年减少30.25元，1999年比1998年又减少57.42元，2000年比1999年再减少43.94元。农民收入增长缓慢甚至负增长使农民负担问题更加严峻。

不仅如此，农民负担的程度在不同地区有所不同，在有的地方表现得尤其突出。如从我们对湖北荆门和京山等地的调查来看，京山县的农民负担也是自80年代末开始加重。经过治理，到90年代初，农民负担有所下降，1994年粮食大幅度提价，农民收入增长很快。但是，在农民收入增长的同时，农民负担迅速增加，自1997年开始，粮价持续下滑，农民收入下降，而农民负担却继续加重，至1998年前后农民负担达到最高点。1998年以后，自上而下加大减轻农民负担的力度，农民负担才略有下降，但此后又出现反弹。直到2001年改革前，上级下达到农户的各种收税收费集资提留的经常项目多达20余项，而这些还仅仅是“卡内的”有据可查的税费，至于“卡外的”及“七站八所”的各种收费和罚款等究竟有多少，还不清楚。农民负担仍相当沉重，一些乡镇农民负担亩平超过200元。然而，相对于周边县市来说，京山县的农民负担仍是比较轻的。与京山同属荆门市的沙洋县，90年代后期，农民负担普遍超过200元/亩(含共同生产费)，人平高达400元以上。如此沉重的负担，以至于有的农民称现在是“缴不完国家、留不够地方的，自己也没有剩下的”⁽⁵⁾。

日益沉重的负担引起农民强烈的不满，也加剧了乡村政府与农民之间的矛盾。最直接的表现一是“拖”，表面上承诺上缴，但行动上久拖不缴。这也是最普遍的一种行为。二是“抗”，抗拒不缴。我们在河南调查中就发现有一个村集体抗税(粮)达4年之久⁽⁶⁾。三是“逃”，一旦软拖硬抗失败，或者有外出的机会，一些农民就会选择逃避，导致大量的耕地抛荒。如2001年税费改革前，湖北京山县就有10多万亩耕地抛荒，占全部耕地面积的10%以上。最高时全县村平抛荒面积已达近20%，少数组已达近50%。曹武镇2000年的抛荒面积曾达到22000亩，接近全部耕地面积的1/3(31.4%);钱场镇2001年年初有抛荒田11233亩，涉及农户1277户，分别占总承包耕地和总农户的17.8%和19.5%。以至于有的人称农村耕地的“大包干”已经变成了“大抛荒”。最后，一旦上述办法失效，在“走投无路”的绝望之时，一些农民也选择自杀，或者对乡村干部采取极端的报复行为，从而演化为致人死伤的恶性事件⁽⁷⁾。

农民的抗税及大量的弃耕和外流其直接后果是减少政府的税费收入。如湖北京山1998到2000年间，农业税年征收率不到75%。到1999年底，京山县全县仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3108.59万元。而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元，也就是说，近一年的两税任务未能收取。到2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿⁽⁸⁾。直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”。同样，河南一个乡，2001年全乡430万的乡村统筹和提留中约有10%～15%难以收取，各年的历欠已经达300多万元。其结果必然是造成乡村财政的困难。(www.daowen.com)

从有关材料及我们的调查来看，我国乡村尤其是中西部乡村事实上陷入了严重的财政和债务危机之中。其一是债务面广。湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果也表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算⁽⁹⁾。2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇看，有各种债务的乡镇占82%，有的县(市、区)乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元⁽¹⁰⁾。而据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的⁽¹¹⁾。

其二是债务额大。全国乡村究竟有多少债务，说法不一。2000年农业部调查准确的数据没有公布，但据有关材的料，保守的估计也有2000～2200亿元。从我们对湖北省一些县市的调查来看，地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡平248万元;村级债务达195953万元，村平46万元。而从荆州市所属的沙洋、京山和钟祥3县的调查表明:到2000年底，3县村级债务分别是2.89亿元、1.36亿元和3.34亿元，村均分别为74万元、340.1万元和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。3县镇平均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元(不含村级债务)⁽¹²⁾。对河南省许昌县的调查也表明，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，全县负债总额达9062万元，乡镇平均292万多，约相当于乡镇两年财政收入。最高的达1070万元，最少的也有136.6万元。该县有关部门也不无忧虑地指出:“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态。”

其三是债务增长快。从1994年开始，乡村债务迅速增长。如湖北省监利县1995年有30%的乡镇负债或收支平衡。但到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，平均负债不少于800万元。对河南许昌的调查也表明，1994年，该县乡镇财政赤字为922万元，到1999年达到7494万元，净增长6572万元，年递增52%。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅8%，远远低于支出的年均增长的速度(21%)，滚动财政赤字的年增长率更达52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势⁽¹³⁾。

面对严重的财政困难和债务危机，乡村政府和干部中出现了种种变异行为。其中之一就是为了维持庞大的政府生存和自身利益，应付越来越难收上来的税费，乡村政府和干部一方面进一步加重农民负担，另一方面又不得不对更多的人采取更强制的措施来收税收费，其结果是进一步恶化了干部与农民的关系，增大税费征缴的成本，也加剧了乡村社会经济的衰败，乡村财源陷入枯竭，使财政收取更加困难。如此恶性循环，愈演愈烈，使乡村陷入经济和政治的双重危机之中。