一、研究主题:税费改革与乡村治理

农村税费改革的直接动因和目标是为了“规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。”⁽¹⁾其实，在任何社会中，国家“税”(征税)和政府“费”(收费)在形式上都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，是公民与国家的经济利益分配。不仅如此，国家和政府与公民的税费收缴关系也内含政治权力的授受和运用。公民对国家及公共权力的支持也是因为公民愿意组织和支持公共权力并赋予公共权力以公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力并支付相应的管理成本和费用。公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其他公共权力赖以存在的前提和基础，正因如此，恩格斯在对国家及公共权力的讨论中，将“捐税”的出现作为是公共权力及国家产生的一个基本的特征。“为了维持公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”⁽²⁾在这里，公民所提供的不仅是经济上的支持，也是政治上及其合法性的支持。

从农民负担的角度看，人们对农民负担的内容有不同的看法，主流观点认为农民负担主要包括三个部分:一是农民按照国家法律规定缴纳的农业税金，包括农业税和农业特产税等;二是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡统筹和劳动积累工、义务工;三是农民缴纳的各种行政性收费、罚款和集资、摊派。另一种观点则认为，除上述内容外，还应包括农民承担的由工农产品价格剪刀差所带来的隐性负担。在此，人们都将农民无偿地向社会提供费用、产品和劳务视为农民负担。不过，不少人更多的是关注农民负担的经济内容，或者仅仅视为一个特定的经济概念，而忽视其内在的社会政治内容。其实，对于农民来说，农民负担虽然也有“交易”的成分，即用经济的付出获取公共物品，但是，一旦这种交换成为一种“负担”，本身就内含着超经济的强制性。特别是，一段时期以来农民负担的沉重恰恰是由于政策、体制及权力运行不规范造成的，从中体现的不仅是经济交换的失当，更重要的是政策和制度的偏差及由此出现的权力交换的失衡。因此，对农民负担的关注也不能不关注其社会政治内容。从根本上减轻农民负担不仅仅是减轻农民经济上的负担，更重要的是应解决制度和体制及由此造成的社会政治负担的问题。

显然，无论是税费征收还是农民负担，都不是单纯的经济问题，它也是体制和权力问题。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容首先是国家与农民关系的调整，其中包括政治及权力关系的调整。事实上，当人们将税费改革与建国以后的土地改革和联产承包经营的改革相提并论称之为第三次重大改革之时，我们也不难发现其间的明显差别。由于土地改革主要是为了废除封建土地所有制，实现“耕者有其田”，从一定意义上说，改革主要是处理“地主”与“农民”的关系，或者说是人与人的关系;家庭联产承包责任制主要是农村集体经济经营方式的改革，改革的内容主要是为了解决“集体”与农民的关系，或者说是农民“个人”与集体“组织”的关系;农村税费改革首要的和直接的就是解决农民承担的税费问题，或者说是国家与农民的关系问题。国家与农民的关系成为改革的核心内容。虽然前两次重大改革也涉及国家与农民利益关系的调整，但都没有税费改革这样具体和直接。(www.daowen.com)

在现实生活中，国家意志是由不同的政权机构及政府部门来体现的，国家与农民的关系本身是由一系列法规和政策界定，并由一系列制度和行为体现出来的。尤其是在乡村社会中，与农民直接交往的最基层的国家政权及部门主要是乡镇政府及县市政府及其派出机构，农民上缴的各种税费是其财政的基本来源和基础，他们同样直接或间接地参与农民税费及利益的分配。农村税费改革首先就涉及乡村政府机构和部门及其相互关系。不仅如此，在我国现行的体制下，乡村集体经济组织及村社区管理组织是国家与社会及政府与农民之间的组织中介，国家的税费征收、农民的税赋上缴及农民的负担与乡村的集体经济组织、社区管理组织直接相关。乡村的税费不仅由代表国家的乡村政府机构直接收取，更多则是依靠村集体组织或村民委员会及村组干部代收代缴。村级组织及村组干部不仅直接参与税费的收取，还参与利益的分割和分享。农民除了上缴国家和政府的税费之外，还要给村集体或村组织上缴费款。因此，税费改革也要求对乡村组织及其与政府和农民的关系进行调整。

由此，不难看出，税费改革的实质内容是国家、集体与农民的关系的调整问题。事实上，国家(乡村政府)、村组织(村委会及村集体)和农民群众三者的权利关系构成了乡村社会最基本的经济的、社会的政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构，或者说乡村社会的基本治理结构。乡村税费关系的混乱及农民负担的沉重不仅源于国家宏观政策和制度的失当，也是乡村治理混乱的最直接和最明显的表现。也正因如此，我们在研究国家宏观体制和政策调整问题的同时，始终将乡村治理作为此项研究的中心内容。