二、制定和完善相关法律制度，保障信息公开法律的执行

除了制定国家层次的政府信息公开法，在辅助的法律规范层面也应该及时完善，以保障《政府信息公开法》的顺利执行，即为《政府信息公开法》的执行扫清道路。那么与政府信息公开法会有冲突的法规主要包括《保密法》、《档案法》等，另外对政务公开有一定制约功能的法规或权益保障还包括对公民隐私权的界定。

1.修订《保密法》是政府信息公开法能否顺利推行的关键所在

我国1988年制定的《保密法》，其中诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要，对我国的政务公开，以及对我国加入世界贸易组织以后参与国际市场的竞争具有阻碍作用。一方面说明该法已经不能适应市场经济的需要，另一方面也说明该法应该为适应时代需要加快与时俱进步伐。《保密法》的修改首先应当解决两个问题：一是合理界定国家秘密的范围，大幅度缩减保密范围。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果造成了定密范围过大，从而使一部分非保密文件也完全对公众封锁或保密。二是应当建立规范定密、科学解密的相关制度。由于定密制度不完善等原因，导致国家秘密偏多、密级偏高的问题长期存在。^[26]因此，要完善定密监督程序，做到依法行使定密权，应明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。切实改变目前实践中只定密，不解密，甚至国家秘密“终身制”的现象。

2.修改《档案法》是另一个保障《政府信息公开法》顺利推行的关键所在

政府信息实际上分为档案和非档案文件，档案由《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非档案文件尚无任何法律调整，因而无法对其进行规范管理。这样一来，《档案法》实际上限制了档案类政府信息向公众开放。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受30年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整虽有公开的可能，但公开的内容可能会无迹可查。可见，《档案法》的规定不但不利于政务公开，反而限制了政务公开。

3.加快制定我国的《隐私权法》，尽快界定隐私与公域之间的界限

信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。在我国信息公开法律制度发展的过程中，必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义，并加快个人隐私信息保护法的立法工作，促进个人信息的流动。其内容应包括个人信息保护、电子监控、新闻出版、行政机关公务行为等方面的隐私权保护。隐私权法作为政府信息公开法律制度建设的一部分，对世界各国的信息公开法律制度的顺利实施发挥了不可替代的作用。

4.建立健全有利于提高政治透明度的技术保障

政务公开的法律法规在制定之初，也许就已经存在着具体的实现政治透明的方法和制度，但是，随着社会发展和科学技术的进步，原来那些方法已经远不能适应日益发展的社会需求，需要加快方法创新，利用现代科学技术尤其是电子技术推进政务公开，提高政治透明度。在过去，西方国家在推进政治透明过程中就已经出台过很多相关的法律制度。不过，现代科技的发展，电子技术日益在人们生活中扮演主要角色，人们足不出户就可以参与政治民主进程。现代科学技术的发展为进一步推行政务公开，扩大政治透明度提供了新的路径。在科技不断进步的今天，积极开拓新的渠道，促进政务公开扩大政治透明度，就成为政府工作得以正常开展的关键。无疑，现代科学技术的发展，将为政治透明度的进一步提高提供技术支持和保障。不过，“魔高一尺、道高一丈”，为防范政务信息中的保密部分被泄露，另一方面也防止个人隐私受到不必要的侵害，在互联网条件下，加强互联网技术的研究与开发就成为保障政务信息公开、防止信息泄露的主要技术依托。为此信息技术的发展应主要面向两个层面：一方面要能够保证政府所必须公布的信息悉数公开，另一方面还要保证不应该泄露的国家机密和个人隐私不会被泄露。因此，技术保障和技术开发就成为当前保证政务信息公开的当务之急。

我们对政治透明理论的探索才刚刚开始，而且是一种初步的尝试。其间一定充满着失误或误解，并且所给出的定义和解读还存在进一步探索的空间。也正如中国的政务公开事业刚刚起步一样，探索过程中失误和误解是在所难免的，但是，正是在对正确与错误进行认识和改正的过程中，才会有对政治透明理论认识的深入，才会使政治透明理论更加完善。

当前，政府层面的建章立制工作已经基本完成，政府工作也在积极推进。2006年10月，中共十六届中央委员会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。在此，公众已经不再是被动接受管理的消极参与者，而是积极主动的参与者。而公民积极主动参与社会管理的前提条件必然是信息渠道的畅通和政务信息的公开透明。2007年春，总理的政府工作报告在安排未来一年的政府工作时就强调，在当前和今后要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。^[27]从党的政治报告到政府工作安排，我们不难看出，推进政务公开已经成为未来政府工作的主要方面，而且被置于“提高政府效能，增强政府执行力和公信力”的高度，可见推进政务公开，提高政治透明度的意义所在。

不过，《政府信息公开条例》从2008年实行至今，我国的政务信息公开工作取得长足进步，中央政府各部门以及地方各级政府在信息公开方面做了大量工作，取得了一定的成绩。中国社会科学院2010年2月24日举行“2011年法治蓝皮书发布暨中国法治发展与展望研讨会”，发布了《中国法治发展报告No.9（2011）》。该报告对43个较大的市（不包括民族自治地方的较大的市）及59个国务院部门实施政府信息公开的情况进行了测评，分析了我国政府信息公开制度的实施状况。

首先，报告对国务院部门和地方政府在贯彻实施《条例》、推进政府管理透明度方面所做的工作进行了肯定，政府网站成为公开政府信息的重要渠道，政府信息公开制度的实施继续向前发展。其次，他们根据测评对国务院部门进行透明度排名，名次前八位是：科学技术部、国家人口和计划生育委员会、国家林业局、农业部、交通运输部、商务部、中国气象局、国家安全生产监督管理总局（详见表7-1）。再次，他们对地方政府的透明度情况也进行了排名，主要城市排名依次是：宁波、福州、大连、青岛、珠海、贵阳、杭州、南京、无锡、成都、西安、厦门（详见表7-2），形成了中国的透明指数体系。

表7-1　国务院部门透明度观察总体测评结果（满分：100分）^[28]

表7-2　地方政府透明度观察总体测评结果（满分：100分）^[29]

事实证明，中国的政治透明事业正在不断完善的道路上稳步推进，而且各级政府在推进政务公开、提高政治透明度、提升政府公信力和执行力方面也取得了长足的进步。不过，成绩只能说明过去，存在的问题依然不少，面临的挑战也在不断更新中，而且无论是在时间上，还是在空间上，我国的政治透明工作与先进国家相比都有一定的差距。这就需要我们在不断探索中国国情、世情条件下扩大政治透明度的有效途径，为中国特色社会主义健康发展创造体制与机制上的条件。

需要说明的是，政治是人与人共同参与的社会共同体，由于个性与价值判断的不同，再加上政治生活本身的多样性、复杂性，本书理论建构过程中也难免会遇到仁者见仁、智者见智的情况。不过也正是这种情况的存在才为本书的进一步探讨和研究提供了空间，对政治透明的研究不是从此开始，而是早已有前人探索性地关注；也不是最后一个，而是还有诸多可供延伸的空间。本书通过理论探讨而建构出来的政治透明理论只是从政治透明视角对现实社会政治现实进行解释的一个初步尝试，其中必然存在诸多理论不足和值得商榷的地方，希望随着时间的发展和认识的深入，政治透明理论能够不断得到丰富、细化和修正。

【注释】

[1]［美］罗伯特・达尔著：《论民主》，李伯光、林猛译，商务印书馆1999年版，第23页。

[2]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第7—8页。

[3]［英］约翰・麦克里兰：《西方政治思想史》，彭淮栋译，海南出版社2003年版，第53页。

[4]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第953页。

[5]原文是：“倘若是一个民有、民治、民享的政府，人民必须详细地了解政府的活动。秘密必将抹杀掉民主政治。自治，乃是人民参与国家事务的最大限度；但这仅在于公众被赋予资讯时方有其意义。假如我们不了解资讯的话，我们如何能自治？在现代社会中，政府对于个人产生了许多方面的影响，因此使人民了解政府活动的权利是特别重要的。”(www.daowen.com)

[6]转引自Herbert H.Foerstel.Freedom of Information and The Right to Know.1999，pp.34—35.

[7]该数据来自于周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第10—12页。

[8]H.W.R.Wade.A dministrative Law.Clarendon Press，Oxford，1982，p.513.

[9]转引自夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社2001年版，第50页。

[10]刘文学：《中国政务信息公开步入“深水区”》，《中国人大》2006年第6期。

[11]http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-04/29/content_1447527.htm.

[12]http://www.xfcg.com/purchase/2009-10-09/A86803.html.

[13]《人民日报》，1999年10月27日第9版。

[14]http://www.people.com.cnitemflfgk/zxflfg/z032.html.

[15]该纲要第10条规定，推进依法行政要“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅，行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件”。见http://www.gov.cnztzlyfxz/content_374160.htm。

[16]《关于进一步推行政务公开的意见》认为，推行政务公开是实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，加强党的执政能力建设的具体体现；是坚持和发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会的必然要求；是落实依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府的重要举措；是建立健全惩治和预防腐败体系，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。见http://www.gov.cnzwgk2005-07/04/content_17953.htm。

[17]广州市第11届108次市政府常务会议讨论通过，2002年11月6日广州市人民政府令第8号公布，2003年1月1日起施行。

[18]俞可平等：《中国公民社会的兴起及其对治理的意义》，http://www.chinalawedu.com/news/15300/157/2006/8/xi2022292/116/860029715-O.html。

[19]许浩：《政府信息公开的冷与惑》，人民网，2008年11月17日。

[20]http://news.xinhuanet.com/legal/2008-04/30/content_8078720.htm.

[21]王威：《官员财产信息能否依法公开》，《中国信息界》2007年第6期。

[22]梁振生：《我国政府信息公开制度研究》，长春理工大学2010年硕士研究生论文。

[23]徐淑霞：《政府信息公开研究》，山东大学2006年硕士论文。

[24]李步云、郭道晖等：《公开：沟通政府与人民的渠道》，《法制日报》，2001年6月3日。

[25]周汉华：《中国政府信息化及其面临的实践问题》，《经济社会体制比较》2003年第2期。

[26]蔡武：《政府信息公开制度之完善》，中国法律信息网，2010年10月24日。

[27]温家宝：《政府工作报告》，2007年3月11日。

[28]中国社科会学院：《中国法论发展报告（2011）》，社会科学文献出版社2011年版，第210—247页。

[29]中国社会科学院：《中国法治发展报告（2011）》，社会科学文献出版社2011年版，第210—247页。