三、当今世界最具代表性的信息自由法规

第二次世界大战后，美国在行政透明方面比其他国家要早一些，而且法律制度也比较完备，在一定程度上对其他西方国家起着一定的示范作用。

1.立法过程

政府文件的保密或者公开，一般而言没有一定的分界线。如何调和公众了解的利益和政府保密的利益，这个问题在各个时代的行政中都会存在，不同的政体和不同的时代有不同的解决方法。在美国，行政文件是否公开，在没有其他文件规定以前由机关长官自行决定。私人通常只在诉讼过程中，为了弄清案情，在搜集证据时可以请求使用行政文件。但行政机关可以主张行政特权，拒绝提供大量的行政文件。此时，法律除了承认行政机关的特权以外，没有规定私人对行政文件有了解的权利。

率先冲击传统制度并保障私人了解行政文件的立法是1946年颁布的《行政程序法》（Administrative Procedure Act）。在该法中有规定认为，公众可以得到政府的文件，但同时也规定，公共行政部门为了公共利益可以拒绝，公共利益是一个非常不确定的、使用范围很广的概念。显然这个法律存在很大的缺陷：一方面，对什么是公共利益的界定模糊而且空泛，不足以实现政治透明；另一方面，没有规定救济手段，也就是说在行政机关拒绝公开文件时，没有法律上的依据对行政机关进行强制。由于缺乏这种法律强制措施，政府对公众的知情要求难以满足，行政机关大量拒绝公众要求公开的政府文件。实际上，1946年的《行政程序法》没有或者是很少触动传统的制度安排。

美国社会舆论对行政机构五年间保密的传统普遍持反对的态度，其中有三种力量强烈要求修改1946年《行政程序法》：律师界由于政府文件保密而得不到证据，强烈要求改革现行法律；行政改良人员认为行政公开是改良行政的需要，符合当代社会的公共利益；新闻界由于行政文件保密而得不到有价值的新闻信息和文件，强烈要求改革现行行政制度。美国国会经过多次听证以后，认识到修改以往程序法的必要性，在各方面力量配合下，美国国会制定并通过了1966年的《信息自由法》。

2.《信息自由法》的精髓(www.daowen.com)

《信息自由法》于1967年7月开始实施。美国当时的司法部长克拉克（Ramsey Clark）在解释该法时说明了信息自由法的目的。他说：“如果一个政府真正的是‘民有、民治、民享’的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更加损害民主，公民没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务就只能是一句空话。如果我们不知道我们怎样接受管理，我们怎么能够管理自己呢？”^[5]克拉克在备忘录中也提到，这个法案的制定有几个重点：第一，除去许多联邦公务员对一般公众扣留资讯的依靠。第二，可以推论出国会已经意识到联邦政府和行政机关对于机密之错误见解的威胁与日俱增。第三，提醒联邦公务员，应特别注意到除非法令对扣留资讯有明确的授权，否则以公开为原则。^[6]在当前的社会里，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。这个讲话充分指明了《信息自由法》与民主政治的关系，以及制定该法的目的。

首先，明确界定公开与不公开的界限。《信息自由法》取消了原来法律中的公共利益、正当理由等模糊而且宽泛的拒绝公开的理由，列举了九项免除公开的情况。除免除公开的情况以外，一切政府文件必须对公众公开，允许公众按照行政规定的程序得到政府文件。特别重要的是规定了救济手段，即行政机关拒绝公开时，当事人可以提起诉讼，请求法院命令行政机关公开当事人所要求的文件。《信息自由法》第一次在成文法中保障了私人取得政府文件的权利，在世界行政发展史上也是一个重要的里程碑。《信息自由法》实际上主要是公开行政程序，供各界查询，以此来强化民主政治并防止行政腐败。

其次，明确其反腐败目的。美国人认为公开可以作为限制行政的手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事都是在阴暗的角落里干出来的。行政机关为公共利益而活动，光明磊落，欢迎公众检查。当然公共利益也应该有需要保密的地方，哪些是例外，应该由法律规定。在没有法律规定的时候，行政文件必须公开。历史的经验证明，保密多的政府行政腐败也多，受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好。《信息自由法》的制定不仅为了达到一个健全的政治目的，而且也是为了达到一个健全的行政目的。

再次，明确其保护个人利益的目的。美国《信息自由法》的条文中可以体现这样几个目的：（1）可以方便新闻界、政治家和普通公民得到和掌握政府信息，以便了解政府做了什么，为什么这么做，这样做是否正确；（2）学术研究有时也要利用政府资料，包括那些需要利用没有发表的资料，或者法律没有规定保密而政府通常不愿意公开的资料；（3）工商企业寻求得到政府信息，可以不用太多的花费就可以得到对工商企业有经济效果的资料；（4）公民个人在和政府或者是其他公民进行诉讼的时候，有时需要利用政府掌握的文件作为证据。上述立法宗旨在某种程度上都是为了保护个人的利益而设立的，体现了公民宪法权利的至高无上性。

最后，明确规定公开模式。该法规定政务公开的主要形式：一是行政机关主动公开。行政机关不能实行秘密的法律，所以必须主动公布一些政府文件，这些文件由具体的案件组成，或者是数量太大不适宜大量公布，但是这些文件可以指导行政机关的行动，实际的效果相当于法律。这些法律文件如行政裁定和裁定的理由、政策的说明和解释、对公众有影响的行政职员手册和指示、合议制行政机关表决的记录，等等。这里也有例外，在公开表决记录时不包括进行表决时的指导原则。当然此时在公开的时候不能不正当地侵犯个人的隐私权，还需删除文件中纯粹属于个人生活的部分。个人的生活和公众无关，公众知道的权利和个人的隐私权应当平衡。例如，行政机关公布恶劣气候造成公共救济费用增加的文件，就没有必要指明被救济人的姓名，而是行政机关依照公众或有关团体的请求而公开。

另外，明确规定救济措施。当政府拒绝提供信息，申请者请求司法救济时，法院应该对行政决定进行审核并作出最后裁决。美国《信息自由法》在1966年制定并颁布实施以来，经历了三次修改，成为今天人们看到的状况。该法规定政府文件具有公共物品的性质，明确规定除了可以不公开的情况外（如国防外交秘密、国家机密信息、机构内部的人事信息、法律明文规定不许透露的信息、商业秘密信息、个人隐私信息等），政府文件都应该公开。任何人都具有了解政府文件的同等权利，任何人都有权向行政机构申请审阅、复制行政文件。如果政府机关拒绝提供政府文件，公民或组织机构可以寻求法院支持，获得救济援助，该法律也就成为保障政府信息公开的司法依据。