三、政治透明度的评价模式

政治透明评价模式是一种制度运行机制，它把各种与政治透明有关的政治与社会因素有机地结合起来，共同促进政府进一步扩大透明度。政治透明评价体系是对政府在推行政务公开，提高政治透明度的认定过程。评价模式大致包括下列几种情况：

1.宏观评价与微观评价相结合的评价模式

根据政治透明度在设计和执行过程中的目标要求，可以通过宏观与微观两个视角切入。在宏观领域，建立政策制定、输入和输出、反馈等为主线的考察体系；在微观领域，依据各个地区或政治运行的各个领域政治透明的特点，并给予必要的评价。其指标体系可以从以下几个方面来考虑：（1）实际公布的信息量与应该公布信息量之间的差距（应该公布与实际公布之间确实存在一定空间差距，这个差距的大小就可以见证政治透明度的高与低）。（2）政府公布信息的频率高低，也在某些层面反映政治透明的“度”。（3）有没有明确的法律规范以界定政府在公开政府信息过程中的义务和责任。有了明确的规定并且有一定的救济措施的，所公布信息的真实成分就会多一些，信息的公布量就会更有保障，而没有公布的信息就会通过一定的补偿措施加以整改。有法律规定而没有真实执行法律的国家或部门其透明度就相对低了一些；如果既没有法律规定，也没有实际的政府公开行为，那么政治透明度就属于最低。（4）政府信息的公布是属于主动公开还是在公众的要求下不得不公开，属于前者，其透明度就可能高些，否则就低一些。

上述指标都是从宏观角度设计的指标，然而在进行具体某个政治实体的信息发布行为的政治透明度评价时，这种评价就属于微观层面评估。所设立的各项指标本身是宏观层面的，反映的是政府行为及其过程的全貌。而这个评价体系针对性很强，可以用于对整个国家政治透明度的评价，也可以用于对个别微观的政治系统进行评价，总之政治透明度可以从宏观和微观两个层面来把握。

我们不妨将上述指标设计成为一个表格，然后在这些表格项填入相应的指标，并分别将这些指标用具体的数字进行量化设计（见表6-1）。

表6-1　政治透明度评价指标^[6]

根据表6-1所反映的指数统计，评价标准应该从这样几个数据来认定：国内和国际进行评价所得分介于18≤x＜20分者，说明透明度特别突出，并且符合人们共同要求的标准。得分介于12≤x＜18分者，说明在某些方面，该国的透明度有了一定程度的提高，但还需要某些改进。透明指标评分结果属于x＜12分者，说明透明的境况危险，政府信誉可能会因此而降低。如果国内和国际两个栏框中的分差大于7，说明自我认识与他人认识之间存在相当差距，值得仔细考量和探究。如果国内人士评价优于国际上的评价结果，说明国内民众对政府的透明行为比较满意。在这种情况下，政治统治就会比较稳定；否则就说明政府的信息公开行为还不能得到民众的理解和认可，或者人们的知情权没有得到满足，民众对政府更多的是要求而不是支持。政府虽然作出了相当努力，但是，与公众的要求相比还存在一定距离。

如果国内民众与国际要求基本一致，说明这个国家的政治发展水平和政务公开程度与国际标准相符。如果国内评价超过国际评价，表明国内人民对政务公开相当满意；如果国内评价与国际评价都认为政府透明度较低，那么政府在政治透明方面还需要加倍努力。

上述评价体系还可以用下面的金字塔式结构来表示（见图6-1）。

图6-1　政治透明度的评估

2.根据政治透明度评价的主体不同而划分的评价模式

根据政治透明度评价的主体不同可以将这种评价分为：官方评估模式、民间评估模式和第三方评估模式（见图6-2）。

图6-2　政治透明度评价的主体关系

所谓的官方评估是指在政府组织层面设立组织机构，专门对下级政府信息发布及其绩效进行测定和评价，从而得出政府在一定时期内自身设定指标的完成情况，并将测评结果公之于众的过程。官方评估是一种定期总结式的评估模式，具有一定的目的性，即测评一段时间内政府对自身计划的执行情况，其结果和信息的发布也会在某些方面反映政治透明情况。但是，由于信息发布可能是经过选择的，再加上政府对政绩的追逐和偏好，往往有报喜不报忧的嫌疑。在这种情况下，就有了透明不充分的可能。因此，官方评估过程以及评估结果公布的全过程需要相应的监督机构跟踪才能保证评估过程的充分透明，监督的约束是透明评估的关键。另外，由于评价主体是官僚机构本身，因此评价结果会被不当夸大，评价结果有可能与实际情况存在具有一定的距离。

所谓民间评估，是指公民个体或者民间组织根据政府主要工作人员以及相关部门的活动情况，通过社会舆论、公共媒体等方式对短时期内政府信息公开程度以及官员的操行所进行的差序评价过程。民间评估由于缺乏一定的组织性和系统性，因此也缺乏科学性，其中部分结果可能会有情绪化的特征。但是，这种评估得出的结果如果正面效果的持有者大于负面效果的持有者，那么就表明政府的管理行为得到了民间的认可；否则，政府的管理行为就会受到质疑。民间评估所依据的指标具有不确定性，这是由于民间对政府管理关注的目标、评价的标准以及各自所持有的心态不同，因此所得出的评估结果也会不同。但是，民间评估的结果却关系到对现任政府的信任，关系到政府主要官员的去留，在这个层面上，民间评估就具有了决定性作用。但是，民间评估要起到决定作用，要求有一个负责任的政府和相应的政治体制作保证。在非民主的政治体制下，政府主要人员的去留主要取决于长时间的民间情绪积累，积累到情绪发作的时候，这些问题才会有一个解决。由于民间评估信息来源不畅，官方信息在民间传播过程中公民对之进行选择性接受，使这种评估本身缺乏科学性，不能真实反映政府绩效，并且很容易被不良媒体所误导，因此对民间舆论进行适当引导是必要的。

所谓第三方评估是指介于官方和民间之间的社会中介组织的评估过程，这里第三方可以是社会组织，也可以是专业研究机构。这些机构的组成人员要求具有一定的专业背景，其得出的结果相应比较客观、科学。又因为评估者能够站在战略高度观察社会和政治活动，因此，结果也就相对公正。第三方评估结果的客观、公正与科学是以最充分地占有官方信息为前提的，因此，它可以全方位地透视政府绩效，为政府下一步改善管理提供依据，同时也为民众提供相对客观的官方活动信息，因此，这种评估本身也是值得提倡的评估模式。

由于官方评价和民间评价有一种事实上的分歧，即官方偏向于评价过高，民间则偏向于过低，因此，此时的第三方评价至关重要，是平衡民间和官方的主要力量，也是公正的源泉。我们同样以1、2、3、4、5为评价分值，5表示透明度最高，1表示透明度最低。如果官方评价分值是5，而民间评价是3，而第三方评价分值是4，那么说明此时的透明度取平均值就是4。此时政治透明度已经达到一定程度，不过与理想状态还有距离。如果官方评价高于其他两者，而其他两者评价所得分值相等，那就说明官方过高地评价了自己的政治透明度，或者说政府所做的努力没有被理解，或者是信息公开是一方面，而信息发布的手段不利于公众查询或获知，造成官民评价结果相距甚远。官方应该在政务公开的手段上有所突破，弥补“数字鸿沟”和信息不对称的缺失，实现信息资源的合理配置。如果三者评价分值相等而且分值很高，说明政府的透明度确实满足了公民知情权的需要，获得了民间认可，那样，政府政策的推行将会比较顺畅。

3.以评估活动本身的组成要素为根据而产生的评估模式(www.daowen.com)

以评估活动本身的组成要素为根据，将评估过程分为三个部分：一是政府在一定时期内应该发布的政府信息量；二是一定时期内政府信息的发布量；三是应该发布的政府信息与实际发布信息量对比而呈现出来的差距。那么，政治透明度＝实际的信息量÷应该的信息量×100%。

第一个要素是政府在政策层面规定或安排哪些类型、哪些时段、哪些情况下的信息是必须公开的，哪些是应该半公开的，哪些是应该由公众付费才公开的，等等。政府依据宪法规定和知情权方面的规定，确保应该公开的信息必须公开，政府为自己制定了所应公开信息的量的标准。第二个要素是政府在一定时期内所实际公布的信息总量，是一种政府发布信息的量的积累，是政府政绩的外部表现。包含其中的必然有关于政府工作负面的因素以及完成政府工作所依据的各种资源情况，它反映了政府工作的阶段性成绩。第三个要素是对前面两个要素进行的对比评价，主要考察政府依法办事的情况，考察一定时期内政府完成的政治信息的发布量。

我们假设透明度值是a，数值0表示透明度的最低限度，而1表示最高值即100%，那么，正常情况下，政治透明度的取值应该是在0＜a＜1。这个取值范围给我们一个暗示：透明度不等于零，必然大于零，因为任何社会都会有一定的信息发布，不然政治系统就不能正常运行。同样，政治透明度不可能等于1，也就是说，政治信息不可能完全公开，有些信息关系国家生死存亡，在一定时期之内是不能公开的。不过在0～1之间的信息量就需要进行讨论。我们设置一个中间点即1/2，当0＜a＜1/2时，即政府信息公布量不到应该公布信息量的一半时，该政府就不属于具有透明度的政府，属于那种比较封闭的社会。当1/2≤a＜1时，即政府信息公布量是应该公布的信息量的一半以上的时候，这个政府就属于透明的。至于透明达到什么程度，还应该进一步讨论。当1/2≤a＜3/4时，即政府信息公布量是政府应该公布量的3/4以下时，该政府属于透明的政府，不过政治透明度不是很高。当3/4≤a＜1时，即政府公布信息量是政府应该发布信息量的3/4以上时，该政府就属于政治透明度比较高的政府。必须注意的是，政治透明度的评估应该排除那些障碍性的因素，例如官员的弄虚作假、玩弄透明游戏等。

如前所述，透明度的评估是限于一定的时间以内，因此，评定的结果是相对的，是一定时期内的透明度，而且针对的是所选择的特定国家或地区。国与国之间的政治透明度比较则是根据世界现存国际公认透明度最高的国家的透明度标准，得出参与比较国与最高标准之间的差距。这种方法为我们提供了一个考察政治透明度的国际参照体系。当然，由于各国文化背景、历史条件、社会心理、政治发展程度等因素的不同，政治透明的标准在各国的认识也有不同。

从属性上来讲，上述评估模式属于官方评估的范畴，因为官方评估需要法律法规的规约，并且本身具有法律的解释权和信息的优先占有权。由于官方评估对官员升迁以及政府声誉具有一定的影响，因此，政府的评估以及为评估提供的信息数据可能会有利于官方，故评估结果应该进行复核或者是审计。那么有权对政府进行复核或审计的机关只能是政府部门的上级机关，或者是游离于政府与民间之间的社团组织来执行这一工作。在现实情况下，能承担这一任务的机关就是议会或是民意代表机构与第三方评估机构。第三方评估的优势上文已经有所介绍这里不再赘述，而议会或民意代表机构的评估则是在审计的基础上又增添了监督的职能，其发挥作用的过程也就是对政府进行监督的过程，肩负的是政治问责的重任。当然，问责主体可以是来自各个方面的社会力量，但是议会或民意代表机构的问责和评估更具有官方权威而且行之有效，民间评估和第三方评估只具有评估权和建议权，而问责和罢免则必须经过议会的法律程序才会行之有效，因此，议会或民意代表机构的评估是最有效的评估模式。为了使这种评估更具有效力，就必须加强议会或民意代表机构在政府监督和问责方面的权力与职能。

政治透明的评价体系是政治透明的“晴雨表”和“显示器”，所体现的是透明的实际业绩，从宏观上可以把握政治透明的总体社会要求、价值取向以及由透明所带来的政治和社会效益，也可以掌握有关政治透明的政府立法及其执行情况、政治透明制度的具体运作情况；从微观上可以考察公众对各级政府在政治透明方面的积极程度，考察公众实际的信息获取量以及对公布信息的满意度，从而得出公众对政府的认同程度。

4.对政治透明度不同层次的社会评价

由于各个阶层所处社会地位和政治意图不同，对政治透明的要求也会不同。但是，各个阶层的人群对透明的认识和认可会影响到对政治透明度的高低评价，因此，认识层次的不同，意味着人们所认可的透明程度也会不同，或者说，所得到的信息量也会不同。在这个模式中，处于底层的是公众所广为接受的标准；处于中间位置的是行业的特定规范和行业间的比较标准；处于最顶层的是一系列政府部门所接受的标准（见图6-3）。也就是说，在专业层次达到透明的，说明透明本身被限制在一定范围以内，只允许专业人士了解相应信息，其他人不能也不可能知道，那样的政治透明度就是低限度的政治透明。属于行业标准的政治透明是行业内部人士所认可的透明，因为得到信息的也就是这些人，因此，信息的透明度也受到了限制。只有达到广大公众共同认可的标准，并且也符合行业标准和政府所接受的标准的，才可以说是透明的。

图6-3　政治透明度的评价层次

事实上，有层次感的政治透明度是任何社会都会存在的现象，政治透明度的评价会根据这些个人或组织与政治核心距离的远近来决定这些人或组织得到政治信息的数量。处在政治核心的人们所得的政治信息就会多一些，而对政治透明度的评价结果就会相对高一些；处在相对比较近的个人或集团由于接近政治核心，所以所得的政治信息就会比较多，但是相对于政治核心阶层而言，它们的所得又少于处于核心阶层的人们；这样依次类推，处在边缘地带的人群和集团知道的政治信息就会更少，他们对政治透明度的评价就会最低。这就是我们经常所说的“中心—边缘模式”。即使是在政治相对比较透明的社会，这种现象依然存在，不会因为一个社会已经很透明，就说这种现象就已经绝迹。不过，存在这种现象很正常，也正是存在这种信息量之间的差距，才有人们积极要求增加透明度，而政府的努力方向也是日益走向透明。无论是专制政府还是民主政府，其最终的选择必然要归于透明，这是民心所向，也是为政的一剂良方。

政治透明度的层次评价是区别于前几种评价的新的评价模式，它包括对一定时期内政治透明度的评价，还包括政府在未来发展过程中将要达到的政治透明度，以及这种政治透明度对将来政府工作的影响等一系列问题。

对任何一个政府（包括各个级别的政府）政治透明度的评价应该在三个层面进行综合考量：首先对扩大政治透明度以前的社会和政治环境进行分析，得出其提高政治透明度的优势、劣势、机遇和挑战；再从政治、经济、社会和科学技术等层面进行分析，力图找出其扩大政治透明度的社会、经济和政治原因，为进行下一步评价准备力量。然后，依据上述模式对政治透明度在扩大过程中，政府所采用的扩大政治透明度的方法、制度、过程与结果进行综合评价。最后对政治透明度扩大以来为社会、政治和经济发展带来的机遇和挑战进行分析，找出存在的不足和努力方向。通过这样三个层面的评价和测评，我们会对一个国家的政治透明度得出一个比较全方位的评价。

【注释】

[1]http://media.open.edu.cn/media_file/rm/ip3/kanjw/2004_11_22/ggglx/ggglx11/01_jxfd/htm/15.html.

[2]范柏乃：《政府绩效评估：理论与实务》，人民出版社2005年版，第43页。

[3]关于非直接利益相关者定义不尽相同，有人认为是在一起事件中，直接利益并未受损但却参与利益表达的人，见http://www.baike086.com/thread-2630-1-1.html。还有学者认为“非直接利益者”是指与事件本身并无直接利益相连，却在同情、不满、愤怒等情绪的驱动下支持事件中的相对弱势一方而参与到群体性事件之中的事件旁观者。与直接利益受损者参与群体性事件不同，“非直接利益者”参与群体性事件的直接驱动力主要在于其内心情绪情感的变化，在于其内在消极心理的累积和强化，见潘莉等：《非直接利益者参与群体性事件的心理逻辑激起疏导策略》，《咸宁学院学报》2010年第11期。另外，在互联网论坛、博客以及微博等媒体上，在讨论社会热点话题时，也有很多非利益相关者参与其中，发表看法，提供事态的进一步信息，并对事态发展提出自己的意见、建议和批评。我们把这些与事件无利益关系，却参与其中的利益群体称作是非直接利益者。

[4]［美］杰克曼著：《不需暴力的权力——民族国家的政治能力》，欧阳景根译，天津人民出版社2005年版，第108页。

[5]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698226.htm.

[6]这里1、2、3、4、5的分值是一种假设，即将政治透明的各项指标假设为1、2、3、4、5几个级别，透明指数假设为x，分值1为最低，分值5为最高，然后进行透明指数评价。合计最大值为20，最小值为4。这里的分值包括期望项目值的判定已然存在模糊空间，如何判断距离、频率，有与无、主动与否的分值大小的问题仍然没有解决。表6-1中提供一种理想状态的评价模式，至于如何将之细化、科学化，还要做进一步的研究探索。