二、政治透明“度”的评价标准

政治概念常常被设计成可以度量的，并不表明所有可能的经验模糊性问题都已经得到解决。政权在使自己的合法性最大化时，通常的策略是对政权使用暴力镇压挑战的事实加以隐瞒，由于这些原因，政权的这些手段制约了关于合法性资料的系统收集。由此可见在进行政治透明度的评估过程中，必须考虑到政治权力主体所处的客观状况，如果对这些状况忽视，或者视而不见，甚至是妄加猜测，那么所得到的关于透明度的考察结果也就失去可信度。在不同的政治态势下，有关事实有时候被人为地模糊化。那些被成功模糊的事实，就意味着对它们的度量不会如我们预想的那样准确。但是，这也不能证明，我们就应该放弃进行测量的努力。

政治组织不是获利性的组织，这就意味着它们的绩效不能以直接的经济标准来衡量。因此，就必须用社会和政治标准来衡量政治组织的效率。政治组织是在一个因果关系信息极度缺乏的环境中来使用的模糊技术手段，效率的明确度也会很低。^[4]政治透明度本身也是由政治组织——国家及其组织机构——在实际的施政过程中，将自己活动的信息公之于众的频度和量度的语义概括，是对政治组织某一方面绩效的考察。当然，这种考察不能简单地用经济绩效模式来衡量，而应该用相对比较科学、客观的方法予以评价，以期达到某种可预测性。

政治透明的“度”体现了对公众知情权与隐私权冲突的协调。公民一方面希望知道别人更多的信息，另一方面又不希望自己的事情让别人知道，两者之间就产生了矛盾与冲突，这就需要在透明的“度”上下工夫。但是政府是一个具有自主性的组织机构，在决策过程中非常容易被一些利益集团所影响，因此，政治并不是越透明越好，由于在时间、空间、技术等社会制度条件的限制，又使透明的成本很高。如果对公民的或者国家机关的保密权尊重不够，那么就会给个人或者国家带来不必要的社会负担和精神压力。

另外，国家机构运作透明度之所以重要，是由于事关民主政治发展和人权保障。正是基于此，透明度并非无限的。如果某种透明度侵犯了个人的隐私和声誉危及国家政治、经济、国防安全，将会对国家造成严重损害，由此也会造成对某一国家和人民人权的侵犯。因此，各国宪法和法律以及国际人权公约都有关于透明度限制性的规定。各国宪法在肯定了公民的基本自由和权利的同时，都规定在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的和其他公民的合法自由和权利。许多国家还有专门维护国家安全和保守国家秘密的法律。例如，《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款规定了“公民自由表达和寻求、传递信息的自由”的同时在第三款规定：“本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，这些限制只应由法律规定并为下列条件所必须：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”^[5]这条规定是很必要的，它保证了透明的必要限度，超过了这个限度就会造成社会混乱，甚至造成对人权的大规模侵害。不过也应该承认，这种“限制只应由法律规定”，而不应该是随意性的或者是个别人的意思。

透明原则缺乏精确性，不能真实反映政治过程中信息透明的全过程，而在边际效应上来分析政治透明度就具有可行性。对经济学家来说，几乎所有决策的最适宜条件都发生在边际费用等于边际收益的点上。政治透明也是如此。当政治透明度达到一定的程度以后，边际成本就会增加，边际收益就会递减，当边际成本等于边际收益时，就是政治透明的最佳程度。此时，政治透明也就达到了均衡状态，即“帕累托最优”。

随着社会经济、技术的发展，增加透明度需要投入的成本将会下降。随着政治民主的发展，政治不透明的危害就更大，意味着最佳的透明度要提高，所以我们要保持一种对政治透明的动态追求。以球场上的裁判为例，裁判公开的收益明显要大于成本，而从裁判公开到裁判员评议过程的公开，其收益不甚明显，而成本却很大，因为裁判员评议过程必须是秘密的，这样才能保证裁判员从容不迫地整理自己的思路，可更快而且毫无顾虑地发表自己的意见和理由；同时防止比赛双方以及社会公众对裁判员的裁判结论施加非理性的影响，给裁判员一个理性讨论的机会和场所。因此从这个意义上而言，裁判结果以及所依据的规则应该公开，而裁判员评议的过程则应当保密。至于其间个别裁判员的少数意见是否公开，要依据他们对成本—收益结构的内心衡量。

因此，政治透明也有自己的价值判断，带有一定的模糊性。特别是政治信息透明与不透明的界限更会出现模糊、不易确定的状态，但是毕竟政治透明度的成本—收益分析给我们提供了客观的衡量手段。

政治透明的执行绩效需要一定的考评模式予以鉴定，进而决定这一政策的基本走向。通过评估，人们得以判断透明的实现程度，政治透明的预期效果，政策执行的实际障碍，实施过程的经验教训，以及哪些是应该继续执行的，哪些又是应该修正的。政策的清理过程实际上就是一项政策的评估过程。政策的及时清理是政府部门义不容辞的责任。政府部门不能总是将问题堆下去，等到矛盾激化了再去处理。当找不到一种公平处理的希望时，很可能就会导致另一种侵害。政策的评估及其修正，直接关系到社会的稳定与发展，是政府部门必须重视的一项工作。因此，既需要进行科学有效的规划和执行，还需要进行信息的反馈和政策效果的评估。通过评估，人们不仅能够对政治透明这一政策本身的价值作出判断，而且能够对政策过程的不同阶段进行考察和分析，总结经验吸取教训。因此，政策评估作为政策过程的一个重要环节，对提高政策水平和政策执行质量都有积极影响。

目前的政治透明考评中基础理论不足主要表现在：（1）评估主体主要是上级部门，特别是人事管理部门，学术界却很少参与；（2）进行评估的功利色彩过于浓厚，很多是为了为各级部门歌功颂德，增光添彩，缺乏理性的系统研究；（3）在研究理论上还基本上滞留于技术层面，只是简单地利用公共管理学、社会学、人才学等基础学科和定量分析法、计算机技术等应用学科的理论和方法，而没有科学的、专门的评价体系。

这样的评价方法首先偏重于对单一政策本身的分析，往往依据政策执行过程中有形事物的考察，而对政策带来的负面影响以及对其他相关政策的影响缺乏重视，然而这些与其他政策的相关性恰恰是衡量一项政策的最关键因素。其次是注重对政策的效果进行系统考察，而忽视了对政策制定与执行的动因的揭示，从而忽视了政策执行过程中应遵循的伦理要求，失去了政策的本质属性。最后是注重与政策业绩的考评，缺乏一种对长远利益的关注和通盘考量，忽视了与其他相关政策的协同以及政府工作的整体利益，造成偏重部门利益而忽视全局利益，不利于提高政府作为一个整体所应得的整体效益。

关于政治透明度的评价标准，主要应该从以下几方面进行把握。

1.政治透明“度”的评价要素

评价主体包括决策者和执行者，专业学术团体和研究机构，以及政治行为的目标群体。不过在互联网时代，评价的主体还应包括一些非直接利益群体，毕竟对他们的关注、评价也应该有一个恰当的回应，不然透明度就是不完全的；评价客体指评估的对象，即指具体的政治透明行为。要求对象确定并且以有效性（有无实际价值）、实践性（实际是不是符合）和可行性（有没有现实需要）为前提。

2.政治透明“度”评价的基本内容

首先，政治透明度的评价需要一系列指标组成的指标体系，以便对透明效果进行客观评估。在诸多评价指标中，由于看待视角有区别，所以评价的指标体系也不尽相同，需要根据不同视角来考量评价指标。评价指标的确立，即政治行为评价所要依据的标准，是评价过程的先决条件。政治透明度的评价指标主要包括：

从政治透明的主体看，考察指标大致包括各级政府在政务公开层面的政治认识程度、对政治透明度本身价值的认识程度、政府为推动政务公开所做的工作量度、政务公开的渠道是否畅通、政治透明的实际效果怎样等。从政治透明的对象看，指标体系应从公民的信息要求是否得到满足、公民得到政务信息的难易程度、公民对政府提供信息的行为是否满意等几个层面来考量。从政治透明的内容看，应从发布信息的真实性和真实程度、从信息发布内容量的充足程度、从发布信息时间效果上的及时性等层面来考察。从政治透明的方式看，新闻自由、言论自由、出版自由等宪法权利是否得到保证，官员施政评估体系是否健全，政府决策和政策执行过程是否透明，官员选拔过程是否透明，听证制度是否健全、是否发挥作用，司法过程中陪审制度是否健全、是否发挥作用，政府新闻官的设立以及新闻发布会制度是否经常化、新闻报道是否真实，人民来访制度的落实与实际运作情况等，都属于应该考核的指标。

评估指标的良莠会直接影响评估结果，因此评估指标的建构，需考虑其准确性与合理性。高品质评估指标需具备以下六个特征：（1）能反映某种特征的重要性；（2）能显示评价的有效性；（3）具有统计学原理上的信度、效度；（4）能区分差异的有效性；（5）评价运行具有可行性；（6）评价结果具有简明性。另外，评价指标的建构过程，必须兼顾专家参与的专业性，以及被评估者参与及表达意见机会的公平与公开，期望通过充分的沟通，达成共识，产生合情、合理的评估指标。

其次，在评价指标确定之后所要做的就是上述指标信息的收集与整理。信息是进行评价的原始材料，包括主观印象，也包括客观事实；可能是精确的，也可能是模糊和笼统的。但是无论如何，透明度评价的相关信息越多，结果就会越精确，评价结果就会越客观、公正。但是材料收集要遵循一定的原则，就是不能简单了事，而应该抱着负责任的态度进行严格考量，而且不能在指标采集过程中带有倾向性，否则评价会有失偏颇。政治透明度的评估是一种带有政治性的问题，它将影响一届政府的公众评价和总体观感，更影响到百姓的生活满意度以及幸福指数的考量，所以指标信息采集要客观、真实、科学。

再次，设定评价所依据的标准，对政治行为过程或者政治行为前的情况进行描述，然后在此基础上进行系统而全面的分析。这是评价体系最核心的环节，其结果涉及价值判断和事实判断的相关信息。这里的标准包括事实标准和价值标准。事实标准有以下几点：行为本身的投入和产出、成本与收益之间的比例关系；行为目标实现的程度和范围，即衡量政治行为所取得的成果。价值标准包括：政治行为本身是否满足大多数人的利益，少数人的利益是否得到满足，是否符合政治民主和法制原则，是否能够促进社会稳定和社会发展，政府是否因此而增加政治的合法性，是否坚持了社会公平、正义原则，是否体现了宪政精神等。

最后是反馈意见和建议，并提出下一步行动方案。如果政治透明的评价体系仅有各种指标体系、指标信息的收集与整理以及所依据的标准，那么这个评价体系就是不完整的，其最后环节就是要进行数据统计和总结，对前一个阶段的透明状况进行数量或质量评估，以便为今后提升透明度提供改进空间。因此，透明结果信息的反馈，为今后政治透明的建议以及下一步的行动方案就成为政治透明评估的最后一个环节，也成为下一次评估的第一个环节，这样就构成了一个往复循环的评估系统，周而复始地运行，推动着政治透明度不断提高。

3.政治透明“度”的评价标准

对政治透明度的评价，是对政治透明制度及其行为所涉及的各个环节、各分支系统以及这一制度运行的整体效果及其发展状况进行评估、判断、分析和预测，以确定其符合或满足公众需要的程度。然而，政治透明度的评价需要去除个人价值观念，秉持一种价值中间立场，公正、公开、科学地评价，以期得出政治透明的实现状况以及在政治透明政策执行以前所要达到的预期高度，得出完整、系统的信息评价结果。因此，政治透明度的评估标准需要从各个层次来衡量和界定。按照人们对公共政策的评估标准，对政治透明也不妨参照理性、效率等指标。(www.daowen.com)

政治透明的理性指标：

首先，看政治透明的政策或行为是否对社会产生效用，是否能够解决人们经常关注的问题。这是实用主义的评价方式和标准。与经济学的指标体系有相似之处，其所关注的就是这种投入与产出之间的比例关系，而且这种比例关系最终可能体现为该项政策对社会是否有效，能否实现以最小的投入获得最大的收益，或者是在效益一定的情况下，投入成本不断下降。也就是说，政府作为社会法人之一，其理性经济人的角色得以展现，其对公开行为能否带来收益——包括政府信誉的提高、合法性地位的巩固、执政地位的持续以及社会号召力的提升等比较关注。当然，评价政治透明的效用不是基于政府的偏好，而是社会效益的增加或耗损。社会评价如果正面大于负面，其收益就基本达到；如果社会评价负面效应成为多数，那么政府的公开或透明或许应该进行调整，以适应公众对政府信息的需求。这就是理性评价标准的效益因素。

其次，在效益最大化基础上，政治透明的评价要看是否符合法律程序、规范。符合法律规范是社会平稳运行的基本规则，离开这些正式的制度安排去讨论扩大政治透明问题，就会使整个社会陷入民粹的泥潭。政治透明度的扩大是政治发展的必然结果，是人们法制意识逐渐增强的必然结果。正是人们遵循法律规范，因此政府能够最大限度地发布相关信息，官民之间能够形成一种良性的互动关系。但是，如果一个社会没有对制度最起码的尊重，那么政府在透明制度运作层面也不会按照程序进行公开，人们所需要的信息量与政府所愿意公布的信息量之间存在巨大差异，那就不仅不能称作政治透明，暗箱操作的可能性极大。另外，民众对政府信息的索取要求也就不会遵循一定的规则，政府与民众之间发生冲突的可能性大大增加。因此，衡量政治透明理性与否，还要看政府和公民是否遵循法制规范。

再次，要看政治透明是否与社会主流的价值取向相一致。社会主流价值是随着时间的推移和社会的发展不断变化的，不同的发展时期有不同的主流社会价值。例如，一个刚刚建立的国家，其社会主流价值可能需要的是基本的物质财富，国家发展需要速度和不断增长。国家为了发展要通过一定的政策措施发展经济，需要一部分公民作出牺牲时，人们会把国家或集体的利益放在首位，那么此时的主流价值取向可能就是爱国，爱护集体；但是，当经济发展到一定程度，尤其当经济发展达到了一定富裕程度，基本社会财富分配不均达到难以忍受程度的时候，人们就会希望政府通过宏观措施，推进社会的公平正义，基本的社会公平正义就成为一段时期内的主流价值。当然，每当政府主动出手平抑社会不平，在社会保障与基本公平方面作出必要努力，就比较符合大多数人的要求。此时的政治透明如果政府能够不护短，自觉接受监督并及时阐发或澄清不实信息，那么政府的透明度就会得到比较公正而且高度的评价。毕竟政府行为与社会主流价值相一致，符合大多数民众的利益，这不仅可以维持社会稳定，也可以对社会的不稳定因素起到抑制作用。

最后，政治透明政策成功与否还要看其是否能够缓解政府与民间之间的冲突与对抗。政治透明度的不断提高，如果能发挥缓解社会冲突、保障社会安定的作用，那么这项透明政策就是有效的、是社会所要求的，是符合大多数人利益的。

政治透明的效率指标：

效率指标主要是指政治透明度的提高能够带来社会进步或改进的衡量尺度，或者说政治透明度的提高带来的收益大于损失的那部分事实存在。一项政策推行，在不损害任何人利益的情况下，至少为社会公众带来福利增加，或为社会经济的总体提高提供了制度环境或制度保障，或者是为社会的和谐提供了改进前提。如果我们把国家的整体运行看作是一个市场体系，那么政治透明就好像是一项政府的资本投入，那么这场投入能获得收益的多少就成为国家投入一项政策资本的效益考量指标。收益越多，政策的效率就会越高；反之，效率就会丧失。

因此，考量政府透明度的高低，可以根据信息提供与公共需求之间的供求关系的变化来考量。政府对信息的发布可以被看作是政府对公共物品——信息的市场供给方或卖方，公众对政府信息的需求看作是买方。在政治不透明的情况下所体现的市场形势是政府信息供给不足，市场成为卖方市场，公众的信息需求经常得不到满足。政府信息供给会出现两种极端现象。一种是，政府信息供给不足。政府对信息供给处于垄断地位，政府部门可以借助这种垄断地位从有限的信息供给中获得高额利润，因此政府对信息的供给具有天生的惰性。这种情况下我们说政府是不透明的。由于需求旺盛，供给不足，会引起不法分子包括政府官员借机寻租，而公众对供给不足的不满积累到一定程度就会爆发出来，可能会酿成一场政治狂热或政治宣泄。

另一种极端是，政府信息供给充足，而公众的需求不是很旺盛，也就是说公众对政府的信息关注不充分，产生了供大于求的局面。我们可以将这种情况称作是政治透明度的提高，但是在政治上可能出现的另一个重要政治现象就是政治冷漠。这种现象一般发生在人们对某种政治现象习以为常、厌恶的基础上。如果政府主动增加信息供给量，一般而言不符合政治市场供给规律，因此在正常情况下出现这种现象的时间不多，要么是政府有重大政治活动，要么是有重大政治阴谋。政府是理性的，公民也是理性的，因此从供给与需求关系以及利益考量的观点来看，政府不会释放最大量的信息，最多是适量，而不会过量。

因此，政府的透明度的提高一般情况是政府的信息供给与公众之间的信息需求呈现出一种动态的平衡状态，才是合理的、正常的，而且经常会出现某种情况的不足，供给不会达到最大量，只是人们需求量的较大值而不是最大值。因此，在政府对信息供给存在垄断的情况下，要扩大政府透明度就必须作出一定的调整，主要措施包括：限制垄断、促进竞争，体现在现实政治生活中就是扩大政府内部竞争力，采取民主模式，对政府公共服务采取竞争模式，允许其他法人参与政府公共物品的供给，以提高政府扩大政治透明度的积极性。不过在实际运行过程中，如西方国家所推行的民主竞选方式在有些国家尚存在推行的障碍，市场经济的运行条件还不是很充分，目前这些国家扩大政府透明的主要渠道和方法还是通过制度变迁，为竞争式公共物品供给模式的尽快推行准备条件。但是无论如何，从政府信息供给的行为来看，政府信息供给量越大，政治透明度就会越高，因此这种计量方式是以政府行为的量的规定性为基础的。

4.政治透明度评价的其他考量

首先，政治透明的评估不能一概而论，而是要根据具体情况。民主政治要求的是高透明度，民众希望通过高透明度来实现对政府机关的监督。提高政治透明度可能会造成决策成本上升，不过，民主政治的代价本身却为政治透明提供了“度”的标准。透明度本身就有了一种双面角色；一方面，透明度的提高可以扭曲个人行为，例如，政府官员为了宣传自己，故意将个人的一些捏造的材料公之于众，从而混淆视听，误导人们的公正评价。在透明度提高的情况下也有可能带来激烈的社会动荡，例如及时公布国家即将进行调整商品价格的信息造成社会上的抢购风潮等。在此意义上，控制透明度的提高会在一定程度上降低社会动荡的激烈程度。另一方面，提高透明度也可以消除社会分歧，容易达成共识。涉及公众关心的社会服务问题，例如，政府准备调高用电价格，为取得公众理解，就在形成决策以前搞一次实地调研，在决策公布之前举行一些由社会各界参加的听证会，或者是新闻发布会，以便获得公众支持或理解，都是提高政治透明度的举措，在一定程度上可以消除造成社会分歧的因子，也可以为政策推行扫清障碍，可谓一举两得。这个时候提高社会透明度是比较有效的。因此，政治透明度的提高要根据不同情况来决定和评价，可以说政治透明度不是解决一切问题的敲门砖和制胜法宝，其负效应甚至可能大于正效应。因为较高的政治透明度可能会带来另一种现象，例如，它可能促使执政者积极做表面文章，造成面子工程、形象工程不断涌现，呈现给公众的是虚假繁荣，报喜不报忧，从一定程度上反而降低或扭曲了政治透明度。

其次，正确面对一个政府的生存年龄。对政治透明度的考察，不仅要注重政治透明实际度量的考察，还要对一个政权在实现政治稳定以后，对政治透明的认识情况，作为政治透明的制度所达到的适用年龄，以及不同的领导人对政治透明的重视程度。政治透明制度的长寿和稳定与政权的成熟度有正相关关系。也就是说，一个法律意义上历史较长的国家相对稳定，它的政治透明度就会相应提高。这是因为一个国家建立的时间越长，政治越稳定，国家就会更有精力去解决自己所面对的实际问题。巩固政权的事情在前面做得很成功，接下来就要集中力量进行国内建设。当政府有能力解决因为信息开放而带来的一系列问题，并且能够及时处理社会动荡时，政府的透明度也就自然而然地逐步放开，人们会切实地感受到信息给大家带来的经济实惠。

再次，政治透明“度”的衡量应该为进一步扩大政治透明度提供参考依据。政治透明度的衡量是作为一个阶段内政府在政务公开方面所能达到的程度，是一个测评过程，也是一个价值评估过程。评价的目的是为了进一步扩大政治透明度，或者是找出与理想状态的差距，其最终目的是在宪政的视野下，如何实现最大限度的透明，为公民权利的实现乃至最大化提供科学的考评依据。在“公开是原则、不公开是例外”标准指导下，考察政府在此层面是不是如约行事。在这种评价的基础上，规划政府在未来工作中扩大政治透明方面所应该改进的方方面面。不过，政治透明度作为一种监督和控制政府的有效手段，应该保留并维持下来。失去了这种渠道，人们就失去了观察世界的眼睛。

最后，政治透明度的评价要求具有科学性。指标体系总体设计合理，主要反映政治透明的内涵要求，以正确解释这项制度在运行过程中所体现的趋势性事实；评价体系一定要体现政治透明度本身在社会和政治生活中的导向作用，强调作为宪政体系的一个支系统对宪政体系的建立和发展所起的促进作用；选择含义明确、口径一致的评价指标，采用合理而且综合的方法，以建立横向可比和动态可比的政治评价体系。动态可比指的是政治透明度运作状况在不同时间段的比较以及与政治透明度本身要求目标的一致程度进行比较，以科学说明政治透明度的进步情况。横向可比指的是在国内的各个地区，或者国内运行状况与国际上宪政国家政治透明度运行状况进行比较，以说明各项政策指标以及政治透明度在当今世界的发展趋势与水平。

政治透明度的评价体系应该以当今世界的共同要求为标准，并对照本国的发展水平，从而保障评价的合理性、公正性、客观性。遵循既先进又可行的原则，在充分吸收和借鉴先进经验的基础上，根据中国目前的情况与目标，实现部分更新与突破；在全面发展与保障重点相结合原则的指导下，对国家政治发展进行分析评价，要尽可能完整、全面、系统地解释政治发展的全貌，从总目标层面出发进行要素分析，逐层建立评价指标体系。

5.政治透明度评价的障碍

由于人们的价值取向不一样，人们的主观偏好各异，政策的投入与产出难以量化，使得政治透明度的评价存在诸多障碍。

价值取向决定评价标准与结果。虽然人们可以通过实证角度来判断一个政府是否透明，但是对一个政府的透明度高低的判断必然与人们的价值判断相联系。首先社会上不存在一个绝对仁慈、公正无私和全能的政府，其次，持有不同价值观的人们对一项公共政策的评价会得出截然相反的评价结论，更何况绝大多数的公共政策会给不同的群体带来不同的收益，因此评价结论产生分歧就在所难免。

评价主体的不同，评价结论也会存在差异。任何一项公共政策包括政府信息的发布与供给都会存在受益者和受损者，受益者赞扬的政策必然是受损者诟病的政策。社会上的公民个体千千万万，其意见是分散的，也是多样的。另外在社会上由于优势团体和特定个人对公共政策的影响力以及公共政策对不同个人带来的影响不同，各种主体对公共政策的评价就会发生冲突，政府的评价与民间或社会专门机构的评价肯定存在差异，关键看其中的差异是大相径庭还是基本一致。如果一致看好，说明该项政策是好的，符合公众需求的；如果一致认为不好，那么这项公共政策就要大规模调整；如果差异很大，说明公共政策符合了一部分人的利益，而另一部分人群则是利益受损的，所要进行的是部分调整。

政策评估的定量化难以实施。政治透明度的提高肯定可以给社会带来收益，但是政治透明本身的成本比较容易计算出来，因为政府在进行政策预评估过程中已经基本计算出该政策的投入量，诸如该项政策运转费用、信息流失带来的政府收益的减少以及信息提供过程中产生的其他费用。但是这项政策本身能够产生多大收益，特别是社会效益，往往难以量化并得出数值，这就为政治透明的社会化程度与收益的评价带来了难题。