五、目前我国听证制度存在的主要问题

1.听证会代表的遴选不够科学

不言而喻，只有听证会代表具有足够的广泛性、代表性，听证会才能在政策的制定中真正成为沟通政府民众的“桥梁”。但是，迄今为止，听证会代表究竟该按什么程序挑选，如何才能确保其代表性、公正性，却缺乏严格的操作规程，难以保证利益相关人的声音被普遍地“带”到会上。现在许多听证会的代表，既有政府官员、人大和政协代表，又有专家学者，也有普通群众，看起来参加者面面俱到，体现了广泛性。但是实际上，由于过于追求面面俱到，反而不能真正代表行政相对人的利益和意见。以2002年1月国家发展和改革委员会召开的铁路春运价格听证会为例，在33名听证代表中，有各种各样的职业和阶层，消费者代表11人，但是受春运价格影响最大的打工者和学生分别只有一名代表，即有直接利害关系的群体代表所占比例过小。北京市召集的一次有关高等教育收费听证会，共有29名代表，其中政府代表13人，占44.83%；专家7人，占24.14%；群众代表9人，占31.03%。在这些群众代表中，有些也有一定的行政职务。真正的普通群众只有5人。^[43]代表的选择如果不具有代表性，而且代表中利益相关人参与数量不到一定的比例，听证会就会由于流于形式而失去实际意义。

2.听证过程缺乏民主特性

听证制度听取意见的功能定位及听证权的程序性权利取向则从制度结构上决定了其难以承载民主的效能。我国行政决策听证制度的功能均定位于听取意见，听取意见尽管形式上有参与公众的意见表达，呈现民主表征，但本质上看，如果该种意见不经交锋与碰撞，且经过此种机制融入到决策结果中，听取意见实质上只规范了“听”，而对行政机关如何“取”则缺乏规制。其应有的民主功能也就会被“取”所阻断，民主价值难以落实，其功能空间反映的是公平取向，而非民主价值。仅有公众意见表达平台而缺乏对此种表达必须予以考虑的机制，则不能对决策机构采纳公众意见进而将其反映到决策结果中形成压力，而民主意义上的参与是指对结果产生某种影响的参与，“参与”是“一种行为，政治制度中的普遍成员通过它来影响或试图影响某种结果”^[44]。参与如果对决策结果不产生机制性影响，那么听证会的民主特性就荡然无存。公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，更是构建和谐社会的现实要求。目前，我国听证会的公众参与程度还不是很高，使听证会难以收到应有的效果。

3.听证会相关信息公开不完整

首先，一些听证会虽然参加代表大都反对原有方案，但最后既定方案仍能通过。听证会公布的结果往往是行政决定结果，而不公开听证结果，听证会成了走过场。其次，行政听证会中行政机关的信息公开不充分。在行政听证会上，行政机关所提供的信息，特别是有关即将作出的行政决定所依据的信息，可以帮助公众了解行政机关作出决定的依据，从而公众可以提出有效的赞成或反对意见。但是，现在许多行政机关在听证会上所提供的信息，都是不完整的，片面的。比如，2002年年初国家发展和改革委员会举行的铁路春运价格听证会上，铁道部只提供了有利于提价的信息，而没有提供不利于提价的信息。信息公开不充分，使公众无法充分、正确地表达意见，影响了听证会对作出科学、客观的行政决定所起的作用。

4.听证会形式主义地走过场现象比较严重

听证会目的是要听取意见和建议，但是大多数情况下，听证会却往往“听而不证”，雷声大雨点小，经常被称为“听证秀”，听证会成为“涨价会”，甚至在有些时候听证会成为了行政管理部门装饰民主的工具。信息不公开，程序不透明、制度建议滞后、法律地位不明确等问题，严重地打击了公众对听证制度的信心。广州社情民意研究中心的一项调查数据显示：认为听证会对公民参与政府政策制定“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5%，其中15.5%的人认为“是形式主义”。听证作为一个新生事物，其作用从理论上虽然是容易理解的，但如何解决在实践中产生的种种问题，如何发挥听证制度的真正功效，却不是件简单的事，需要一系列制度和文化底蕴，还要求公众有自我利益的维护意识。^[45]

【注释】

[1]［希］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第199页。

[2]［英］洛克：《政府论》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1983年版，第59页。

[3]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第123页。

[4]方向主编：《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第330页。

[5]方向主编：《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第118页。

[6]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第561—562页。

[7]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第347页。

[8]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第157页。

[9]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第123页。

[10]方向主编：《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第20页。

[11]方向主编：《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第243页。

[12]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第347页。

[13]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第249页。

[14]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第54页。

[15]周汉华主编：《政府信息公开条例专家建议稿》，中国法制出版社2003年版，第52—53页。

[16]王晓静：《如何搞好政务公开》，《党政干部学刊》2000年第7期。

[17]http://www.sciencetimes.com.cn/col116/col143/article.htm1?id=80898。

[18]国家保密局法规处编：《美国保密法律制度》，金城出版社2000年版，第7页。(www.daowen.com)

[19]麻尧宾：《“可视性”命题与现代组织理论》，《现代管理科学》2003年第9期。

[20]曹闻民：《政务公开与民主监督》，《甘肃行政学院学报》2000年第4期。

[21]周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿》，中国法制出版社2003年版，第87—88页。

[22]周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第128—129页。

[23]刘恒：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第28页。

[24]张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第15页。

[25]罗斯福在任12年间，一共会见记者998次，其中第一任期内举行了340次记者招待会，几乎每天1次；总共做了30次“炉边谈话”广播，其中第二次世界大战前，他的“炉边谈话”平均每年不超过2次。杜鲁门的记者招待会平均每年42次。艾森豪威尔年平均24次。肯尼迪担任总统的3年之间，年平均举办记者招待会22次；白宫发表电视谈话的次数达9次之多，是罗斯福的战前平均次数的1.5倍。尼克松总统上任以来，记者招待会几近废止，年平均只有7次。肖燕雄：《美国新闻发布制度及其实践》，http://www.people.com.cn/GB/14677/21963/22065/2813632.html。

[26]蓝鸿文：《记者招待会和新闻发布》，《新闻界》1999年第3期。

[27]中国社会科学院新闻研究所编：《中国新闻年鉴1984》，光明日报出版社1984年版，第482页。

[28]http://blog.sina.com.cn/s/blog_5bbbfeaf0100l5nz.html.

[29]中华人民共和国中央人民政府网：《国务院新闻办2005年发布会数量创13年来最高》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3986725.html。

[30]分别是省纪委、省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委员会、省委政策研究室、省台办、省直机关工委、省农办、省信访局、省委党史研究室、省委党校等12个省委部门。

[31]刘琳（《美国国防部新闻发言人制度》，《外国军事学术》2006年第11期）和郭小平（《新闻发布的专业化趋势与外宣策略创新——危机传播中的新闻发言人制度》，《湖南大众传媒职业技术学院学报》2006年第3期）都在自己的文章里引述了“新闻发言人不是具体的人，而是一种满足受众知情权的信息发布制度”这句话，说明此制度对政治透明和信息公开的积极作用。除了刘建明对新闻发布制度进行界定外，张品良（《网络传媒背景下党委新闻发言人制度建设》，《东南传媒》2010年第2期）也指出新闻发言人制度是指国家、政党、社会组织任命或指定的专职新闻发布人员，将某些重大事件、社会关注的热点问题或时局问题发布出去，并接受公众公开咨询、质询和问责的制度安排，目的是为了达到与外界建立有效、畅通、权威、快捷的新闻传播和信息沟通。可见，对新闻发布制度的认识和界定不外乎新闻发布与信息公开。刘建明的界定与笔者对新闻发布的认识比较一致，因此本书采用了刘建明的定义。

[32]刘建明：《宣传舆论学大辞典》，经济日报出版社1992年版，第357—358页。

[33]个人素质主要体现在：（1）知识要求：作为一名新闻发言人需具有新闻传播学、心理学、公共关系学等知识，熟悉新闻相关政策与法规、社交礼仪常识。（2）技能要求：新闻发言人需掌握新闻发言技巧。（3）经验要求：新闻发言人一般是该部门中层以上的负责人。（4）职业素养：拥有良好的气质形象、人文素养和人格魅力。不仅对新闻具备敏感性，而且对国家的政策、法律、法规有较好的把握和理解，对其所在地的政治、经济、文化、历史和未来有较深入的研究。现场处理能力包括：抓住热点、客观全面、及时迅速、贴近实际、贴近生活、贴近群众，只有这样并且长期坚持，才能不断增强这项工作的针对性、实效性和吸引力、感染力。彭联联：《论如何树立政府新闻发言人的权威性》，http://www.people.com.cn/GB/14677/21966/1949306.html。

[34]张弘等：《论司法听证的建构——以刑事诉讼为视角》，《中国刑事法杂志》2004年第2期。

[35]陈玺：《价格听证制度研究》，西南政法大学2003年硕士论文。

[36]2002年11月，中共十六大报告中首次明确提出要广泛建立听证制度：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证和责任制，防止决策的随意性。”江泽民：《全面建设小康社会　开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社2002年版，第34—35页。

[37]八届全国人大四次会议于1996年3月17日审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立了听证制度，这是现代意义上的听证制度第一次在我国出现。《行政处罚法》颁布后，国务院各职能部门以及有关省市相继制定了行政处罚听证程序实施办法。

[38]肖北庚：《行政决策听证制度之民主性困境及突围》，《广东社会科学》2010年第5期。

[39]韩咏红：《立法听证会——中国第一次》，新加坡《联合早报》，2005年9月28日。

[40]陈波：《公共政策制定中听证制度研究——以〈长沙市城市公共客运管理条例〉立法听证会为例》，国防科学技术大学2007年硕士学位论文。

[41]《中华人民共和国行政许可法（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）》，第四章第四节第四十七条。

[42]http://china.findlaw.cn/fagui/p_117472.html.

[43]李楠、李兆煦：《行政听证制度存在问题及对策研究》，http://www.chinalaw.gov.cn/articledfxxdffzxx/ln/sys/200704/20070400053499.shtm。

[44]肖北庚：《行政决策听证制度之民主性困境及突围》，《广东社会科学》2010年第5期。

[45]陈波：《公共政策制定中听证制度研究——以〈长沙市城市公共客运管理条例〉立法听证会为例》，国防科学技术大学2007年硕士学位论文。