一、新闻发布制度及其缘起

1.美国与西方国家的新闻发布

新闻发布出现在媒体比较发达的美国，其终极关怀的是政府的自由裁量权。因为政府的自由裁量权在大多情况下侵害了百姓的信息自由权利。而在第二次世界大战之前的美国《信息自由法》还没有出台，没有直接规定政府公开信息的法律。但宪法第一修正案和版权法可以防止联邦政府机关封锁消息或借消息牟利，最为关注信息的应该是记者。在没有信息发布之前的日子里，记者的主要工作只是描述别人所定义的议题、别人所提出的问题、别人所提供的答案、别人所采取的行动、别人所遇到的冲突。因此，新闻的本质使得记者必须依赖新闻来源，从而得到所需信息。如果一则新闻报道所需的信息量越大，新闻人员也就越依赖媒体以外的观察者来提供信息服务。因为政府的信息最权威，信息量最丰富，因此，在美国，上至总统、下至各联邦政府机构发言人就成了全美最新社会经济状况相关报道的最主要的消息来源。除此之外，美国的有几任总统都通过记者招待会来发布信息，传播政府运行概况。^[25]

约翰逊总统沿用了一种广为所用的新闻手法“背景说明”的新闻发布会。“背景说明”是一种隐藏消息来源的做法，可以免除麻烦和困扰。同时，有关消息是由某位非直接相关者所描述的，而不是直接出自总统本人之口，必然显得更真实、更有说服力。它常被政府官员用来与记者讨论敏感的军事、外交问题，或提出政府对某项计划的构想。于是在大多数情况下，记者所获得的信息，都是信息发布者极想广泛传播的信息。它是新闻界最容易被政府所操纵的方式，对政府的好处是很明显的。一些政府官员利用它来打击政治对手、测试公众对事态的反应，甚至以此来影响对其他国家的政策。

这经常会带来一种情况，新闻来源的地位越高，它的价值也就越高。但是，记者接受这种所提供信息，并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有“请勿引述来源”的新闻资料，记者常常必须经由别人的“告知”才能完成报道。

不过这种由总统不定期进行的新闻说明会，逐渐演变成为一种新闻发布制度。也就是说，新闻发布制度这种通过“代理观察者”来报道新闻事件的做法，使得那些“代理者”（新闻官）在服务新闻界的过程中，也服务了自身的利益。于是在大多数情况下，记者所获得的信息，都是信息发布者极想广泛传播的信息。信息发布成为政务公开的一个比较快捷、权威的窗口。令人担心的是，由于政府是可信度很高的信息来源，深得百姓的信任，其中也包括新闻媒体的信任，但是，媒体有可能依赖来自于新闻发言人的信息而不再去深入采访，这就可能导致政府对信息的垄断，甚至这种垄断是双方的共识。

尽管政府无法决定“说什么”“说多少”，但能决定“怎么说”，它拥有信息的解释权。它在将信息公布出去的同时，立场、观念也以“说话”的方式隐蔽地传递给了受众。并且公开的信息越多，涉及的面越广，政府的影响力就越大；另外，按照议程设置理论，新闻发言人替政府设置政策议题来影响媒体议题，进而设定公众议题，事先对新闻套入各自的现实定义之后，从而引导舆论。

总之，美国的新闻发布制度对美国政府有三大作用：（一）利用新闻发布会宣传政府的大政方针，对国内外发生的重大事件作出反应。（二）通过新闻发布会，了解舆论民情。（三）昭示美国式的民主和新闻自由。^[26]尽管新闻发布由政府主导，而且受政府操控，但无论如何，人们有了一条可以了解政府、关注政府的渠道，使得政务公开有了一条比较正式的官方渠道。渠道的建立非常关键，因为只要这种渠道建立起来，就有了进一步扩大的空间。如果没有此项进步，那么人们还必须为此渠道而奔波与抗争。

2.我国新闻发布制度的变迁

我国的新闻发布会起源于外交部的新闻发布会。20世纪60年代，国务院副总理陈毅曾举行过精彩的新闻发布会。党的十一届三中全会的召开，开启了改革开放新时期，我国的政府新闻发布工作也开始有了明显的进步。最初，政府新闻发布主要任务就是利用政府控制的媒体进行常规的政府新闻发布。中国媒体是政府管控下的事业单位，是政府的耳目喉舌，必须宣传党的政策、路线和方针。

1982年3月26日，外交部召开了第一次新闻发布会，此后逐渐确立起定期的新闻发布制度。1982年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立“新闻发言人制度”。^[27]2003年，以“非典危机”为代表的突发事件，使我国政府机构充分认识到及时发布权威信息对维护社会正常秩序的意义。2003年12月，在国务院新闻办公室一年一度的新年招待会上，政府首次将各部委各自的新闻发言人介绍给新闻媒体，并公布他们的联系方式。此后，上海、重庆、广州、成都、深圳等大中城市的市政府，以地方立法形式，颁布了各自的政府信息公开法规。其中，建立新闻发布制度、定期召开新闻发布会，成为规章中规定的信息公开形式之一。

到2004年年底，国务院新闻办、国务院部门和省级政府三个层次的新闻发布体制已基本建立，62个国务院部门建立了新闻发布制度，并设立了75位发言人。全国有23个省（自治区、直辖市）建立了新闻发布制度，有20个已设立了省级政府发言人。^[28]到2005年，我国31个省、区、市中，27个省、区、市已建立了此项制度；国务院近70个部门建立了这一制度，设立了80多位新闻发言人。^[29]

除了各级地方政府设立新闻发言人，有些省级机关也开始设置新闻发言人，以增加政府透明度。2009年9月，中共十七届四中全会首次提出要建立党委新闻发言人制度。浙江省在会后开始着手启动，据初步统计，到2010年8月，省级12个部门^[30]、全省11个市党委组织部、宣传部都已设立新闻发言人，浙江省委各职能部门的新闻发言人集体在浙江媒体亮相。至此，全国上至中央部委，下至基层政权的全国新闻发布队伍基本建立起来，新闻发布制度从人力资源上得到了实际的支持。

我国在1983年设立了新闻发言人，以满足中央政府对外宣传工作的需要，并展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。1999年开始的政府上网工程以及目前正在推广的新闻发言人制度，使传媒和公众能够透过新闻发言人这一渠道，直接了解政府的现行政策、突发事件的真实情况，追问政府对某个问题所持的立场等，这与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现。从部委制度建设，到省市制度建设，甚至到高校新闻发言人制度的出台，我国的新闻发言人制度建设不断发展。目前，国务院各部门和地方各级政府都推行了政务公开。全国的乡镇政府和县级政府所属部门已普遍设立了政务公开栏，县级以上政府定期发布政府公报。全国80%的县级以上政府或政府部门建立了政府网站。新闻发言人都积极开展自主新闻发布，及时介绍政府工作，回应社会热点，主动应对突发事件，产生了良好的社会反响。(www.daowen.com)

3.新闻发布制度的特性

新闻发布制度^[31]是指以政府为传播主体，以新闻媒体和社会公众为传播客体，通过发布、传播与公众利益相关的政务信息和重要新闻来实现政府与社会的沟通。它是一种相对稳定和规范的公共信息传播机制，是现代政府协调对内、对外关系，与公众进行沟通从而塑造良好形象，创设和谐发展环境的重要途径。^[32]

新闻发布制度是一种主动的信息公开制度，其主要目的是满足国内人民信息知情需要。它通过定期、定点、定人的新闻发布方式及时地向新闻媒体披露政府最新的政务信息，有针对性地解疑释惑、澄清事实。政府还设置有新闻发言人及其相关制度，一方面对外权威发布政府重要信息；另一方面对社会上存在的不实信息或谣言进行必要的纠正，以树立权威，维护社会稳定。记者的提问在某种程度上体现公众的呼声，政府通过此渠道不仅进行了一次政务公开活动，借此不仅了解了社会，而且发挥了“下情上达、上情下达”的作用。

因此，新闻发布制度有以下几个特征：一是单向性。所谓单向性指的是新闻发布的指向。新闻发布主要是由政府特定的人——新闻发言人借助特定的场合——新闻发布会现场或特定地点向广大公众进行的信息和新闻解释过程。因此，新闻发布会具有方向的固定性，主要指向广大公众，目的是实现社会沟通，塑造政府良好形象，创造比较和谐稳定的社会环境。二是权威性。权威性体现在两个层面：首先是新闻发布的信息或新闻来源主要来自于官方机构——新闻发言人，其代表着政府信誉，由于具有官方特征而具有权威性；其次是信息发布本身更需要新闻发布者树立起权威，通过向公众解释、澄清各种突发事件的前因后果，方便人民群众配合政府开展工作，起到统一步调、提高效率、维护稳定的效果。而这种权威的树立需要新闻发言人扎实的个人素质和处理突发事件的处置能力。^[33]三是稳定性。新闻发布是一项制度性的政府信息发布制度，不能朝令夕改，更不是权宜之计。当新闻发布还是一种谈话形式的时候，信息发布可能不具有制度特性，而是随着领导人的变动和某个领导人喜好的变化来变化，具有随意性、即时性、不确定性。但是目前许多国家将新闻发布作为一项制度确立下来，而且各个部门都建立了相应的制度设施，包括新闻发言人，那么其运行就需要一定的稳定性。这种稳定性不是字面意义的稳定，而是制度本身的推动，更有现代社会的监督机制。四是开放性。首先，受众是开放的，面向不特定的听众、观众，可以是国内的，也可以是国外的；可以是记者，也可以不是记者。其次，新闻发布的地点是开放的，有些政府部门有专门的发布会场地并对外开放，允许旁听，允许当面质询。再次，新闻发布的信息是开放的，是公众所关心的热点与重点问题，是政府希望公众理解并支持的问题。最后，新闻发布的形式也是开放的，它不拘泥于面向记者，也不拘泥于固定场地，而且在形式的选择上也有诸多选项，其根本目的就是要方便公众了解官方信息，方便公众依法管理国家事务。

4.新闻发布制度的主要形式

政府和部门遇到的实际情况不同，新闻发布的形式、主题和内容也不相同，因此要根据各级政府各个部门的实际情况，选取相应的新闻发布形式。制度可以是稳定的，但是具体的运行方式可以表现为多样性。

召开新闻发布会。新闻发布会一般由国家、政党、社会团体任命或指定的专职新闻发布人员，其一般是该部门中层以上的负责人，就某一重大事件或时局的问题，发布有关新闻或阐述部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。其基本运行方式是：首先，新闻发言人接受职能部门委托的任务，以解释或发布信息为主要目的；其次，新闻发言人必须要求训练有素，能够适应多样化的环境；再次，发言人回答或解释问题应不卑不亢，坚持原则并把握灵活性，巧妙应对；第四新闻发言人的言行要与基本事实以及事态发展状况保持一种动态的统一，而不能根据自己的认识和观点来阐释和理解官方态度；最后，新闻发布过程要严格按照程序稳扎稳打，力求程序完整、信息完整。

举行新闻通气会。与上述不同的是，“通气会”的意思是政府机关或各企业单位、社会组织等邀请媒体参加，向媒体透露该单位已开展或准备开展的工作，分析事件的社会反响和统一宣传口径，要求媒体在新闻宣传上予以引导和帮助的活动。在这种形式下，政府一般备有提供给记者的新闻背景材料，发言人简单通报新闻背景，记者可以少量提问，甚至不用提问，通报后即可离开，具有非正式、形式简单等特点，通常只面对或邀请主要媒体，而且多为单向传播。

举行记者招待会。记者招待会是国家、社会组织或个人根据自身需要，邀请新闻单位的记者、编辑、主持人以及社会听众，宣布某一消息，并接受参加者提问的一种特殊会议。党政部门、社会团体或个人邀请新闻记者参加的公开新闻发布会，它既为发言人或主持人提供了同一个场所面对较多记者的机会，也为新闻界提供了获得新闻材料的一种有效而又简便的采访方式。记者招待会上的发言人有身份和地位，一般是由地方和部门的行政长官乃至国家首脑人物担任，具有场面隆重、形式正规、档次较高的特征。另外，记者招待会一般沟通比较活跃，主持人与记者之间相互问答，沟通时间长，接触较深。

进行网络交流。互联网的发展除了带来便捷交流方式以外也会带来负面问题，近些年出现的网络群体性事件时有发生，给政府造成巨大压力。为缓解舆论压力，造就和谐的网络氛围，除了上述在现实生活中举行新闻发布外，还可以借助虚拟空间与网民交流。政府通过网络，在专门的网站、专栏发布信息或直接通过视频、语音等媒介与公众交流、对话，针对热点、焦点问题展开讨论、解疑释惑，并发挥意见领袖的作用，引领网民正确理解现实，理性表达个性与观点。目前各地主要官员建立的官员微博，以及通过网络与网民的交流、视频对话等活动，就属于网络交流的范畴。其特点是时效性较强，面对焦点问题，而且比较适合于日常信息和新闻的发布工作。另外，官员与百姓交流本身也具有即时性、新闻性的特点，对网络舆论有关键性的引导作用。

座谈会。座谈会与新闻发布之间关系已经不是很密切，但是座谈会在某种程度上也发挥着沟通与信息发布的作用。座谈会的参加者包括一定范围内的公众，一些主要媒体的记者，召集人仍然是政府部门。政府邀请公众、媒体一起讨论某一政策，一定数量的人聚在一起，在一个主持人的引导下对某一主题进行深入讨论。座谈会一般由训练有素的主持人以非结构化的自然方式对参会人员进行访谈。主持人引导讨论，主要目的是通过听取他们谈论所感兴趣的话题来得到观点，获取定量信息。其特点是气氛轻松、形式随意、带有咨询性和指导性。

接受访问。通常是某一部门领导或新闻发言人事先联系好媒体，接受专访，有针对性地解释和发布信息。接受访问是有针对性地引导舆论，并就重大问题进行官方解释或沟通的主要渠道。接受访问可以是政府权威部门的主要负责人就某一社会关注问题进行释疑解惑，也可以是某一方面的权威专家就某一社会或政治问题接受采访，并对人们关注的问题进行解读。其功能就在于释放官方对某一社会焦点问题的看法，引导社会舆论走向；也可以对政治上、社会上、网络上的突发事件进行澄清或权威解释，以平息社会舆论或群众情绪，起到稳定社会的作用；也可以对未来的社会问题进行权威预测，稳定社会秩序。接受访问这种新闻发布形式具有针对性强，带有解释性的特点，满足了人们对权威、专家信息的需求，对化解社会上的谣言、稳定社会舆论具有一定的作用。