一、政务公开相关问题

1.政务公开的基本理念

我们从政务公开的诸多方式不难看出，政务公开是有章可循的，在人类历史上已经有很长的存在记录，并且在各国的宪法条文以及司法解释中也有反映。

所谓政务公开，是指国家权力在其运行过程中，除法律规定的特殊情形外，权力运行过程必须依照法定程序向社会公开。其意义在于通过把行政机关的所有事务和活动置于人民普遍的监督和关注之下，实现对权力运行的监控，从而有效地遏制腐败，建立廉洁、高效、勤政、务实的政府。根据社会公众的要求，各级政府部门有义务公开除国防、外交、司法等领域的机密文件信息以外的、不危及社会安定和国家利益的所有信息。

根据政务公开的定义，我们不妨对政务公开进行分解。

政务公开的主体，即哪些机关负有公开行政信息的义务。原则上，所有的政府机关都有义务向民众进行行政信息公开。也就是说，广义上的政府都有义务向公众发布政务信息，包括国家的立法、司法、行政等机关。由于这些机关掌握着大量的信息，在信息发布上发挥着主导作用，并且很多信息关系到国计民生，关系到社会的稳定与发展，因此，政府就成为政务公开的主体。尽管在社会上还有一些社会公共组织也发挥着部分管理社会的职能，也拥有大量社会信息，但是，由于它们是在政府部门的监督和指导之下活动，受政府影响很大，因此，最关键的还是政府部门的影响，然后上行下效。从这个层面上看，社会公共组织在政务公开方面仅仅发挥着次要作用。

在关于政务信息公开主体的界定上，各国的信息公开法规有不同的界定。《日本行政机关拥有信息公开法》在总则第二条中直接规定，本法中的“行政机关”是指下列各项规定中的机关。（一）依据法律规定在内阁中设置的机关以及属内阁管辖的机关；（二）国家行政组织法第三条款规定设置的国家行政机关；（三）国家行政组织法第八条之二规定的设施等机关以及该法第八条之三规定的特别机关中，由政令规定的机关；（四）会计检查院。^[3]从该法的规定我们不难看出，日本信息公开法的主要规约对象是具体的行政机关，是狭义政府所指的范畴。在《香港公开资料守则》中明确规定，政府部门指的是包括任何部门、局、队、服务组、秘书处或其他政府机构，不论其称谓如何。日本和中国香港地区是属于将政务公开直接界定为“行政机关”的。^[4]然而有的国家在政务公开主体界定方面执行标准相对宽泛，例如《新西兰政府信息法》的法律解释中规定，政府信息公开的主体包括国际组织和地方权力机关，其中“国际组织”指的是任何国家间的或者国家政府间组成的组织，或者这些组织的机构、代理机关；还包括联邦秘书处。“地方权力机关”指1987年《地方政府官方信息及会议法（附表一）》所制定或确定的地方权力机关。^[5]《芬兰政府活动公开法》第一章第四条规定，权力机关是指：（1）国家行政机关，其他国家机关与组织；（2）法院与其他司法机关；（3）国有企业；（4）城市政府；（5）芬兰银行，包括金融监管局、国家退休管理局以及其他受公法调整的管理机构，然而，根据第二款的规定，本法也适用于退休安全中心和农业退休院的文件；（6）议会行政机构与管理机构；（7）作为国家机关在土地上履行义务时的土地管理机构；（8）独立委员会、咨询机构、委员会、工作小组、调查人员、城市审计员、城市联盟以及其他根据法律、法令或者第1款、第2款、第7款所提到机关作出的决定，被任命履行特定任务的机关组织。^[6]从新西兰和芬兰两个国家的信息公开法规中我们不难看出，两国对政务公开主体的界定相对宽泛，但是，新西兰将国际组织界定为政务公开的主体，而芬兰则将议会和法院的行政成分也包括进来，体现了政务公开主体的多样性和各国适用范围的独立性。但是，从总体来看，行政机关是政务公开的主要机关，并且没有例外。不过欧盟则认为政务公开的主体应该是立法、司法、行政等所有的国家机关。例如《欧洲议会与部长理事会1049/2001号规章》在阐明其目的时就指出，根据欧洲共同体条约第二百二十五条所规定的获得欧洲议会、部长理事会与委员会文件的权力，以保证最大限度地获得文件的方式，根据公共利益与私人利益确定原则、条件与界限。^[7]由此可见，欧洲议会、部长会议、欧洲委员会相当于各国的立法、行政、司法机构，因此，欧盟在信息公开主体界定层面是比较全面的。英国2000年《信息公开法》明确规定，有义务向信息公开申请人提供信息的义务机关是公共机关，概括地讲包括任何政府部门、国会两院、北爱尔兰议会、威尔士议会的武装力量、地方政府、全国卫生服务机关、受国家资助的学校和其他教育机构、警察机关（特殊武装除外）、半官方机构和公有公司，等等。^[8]可见，英国2000年《信息公开法》规定的主体范围更加宽泛。

政务公开的对象，即政务向谁公开，谁有权向行政机关提出有关政务公开的申请。美国、日本等发达国家的有关法律明确规定，无论任何人（《日本行政机关拥有信息公开法》第二章第三条规定）都可以向行政机关的首长请求公开该行政机关拥有的行政文件；^[9]《澳大利亚信息自由法》在前言部分对该法的目的进行了说明：本法案的目的是给予公众一项权利，依据该项权利公民有权获得联邦共和国及其政府部门的官方文件。虽然文件没有直接说明该法所面向的是任何人，但是，仅仅“公众”这个集体概念就可以概括出其全体的包容性。^[10]《英国信息自由法》第一部分规定，任何人凡向某公共当局请求获得信息，都有权得到公共当局是否持有所请求信息的书面报告和在公共当局持有该信息的情况下获得该信息。^[11]任何人均有权提出此申请。但是具体而言，政务公开的对象应该包括：下级政府部门、社会组织、利益集团、公民个人等。下级政府部门的工作是在上级政府的政策指导下开展的，所以上级政府应该及时地将政务信息传达到下级政府；社会组织、利益集团、公民有权监督政府部门的工作，同时政府信息也是他们得到权威信息的一个可靠渠道，因此，他们就成为主要信息的利益相关者，他们有要求政府及时发布信息的积极性。另外，从宪政的角度我们也可以认为，政府有义务和责任满足下级政府以及广大民众对政务信息的知情权。

不过有的国家也对政务公开的对象进行了一定的限制。欧盟在《欧洲议会与部长理事会第1049/2001号规章》中解释政务公开受益人时认为，在不违反本规章确定的原则、条件和界限的前提下，联盟的任何公民与成员国的任何自然人或者法人均有权获得各机构的文件……可以对不在成员国居住或者登记地不在成员国的任何自然人或者法人提供文件。^[12]《新西兰政府信息法》规定新西兰公民、新西兰永久居民、在新西兰的人、在新西兰成立的法人团体、在新西兰之外成立，但在新西兰设有商业办事处的法人团体，都可以获得特定政府的信息。^[13]欧盟和新西兰在政务公开的对象方面规定的是比较宽泛的。但是，《新西兰政府信息法》没有规定公众享有获得政府信息的一般权利，而是规定政府信息是否公开由公务人员根据信息公开法的立法目的和保密理由来确定，从而导致在实践中公开充满随意性、选择性和不确定性，不能保障官方信息的实际公开。美国在其《信息自由法》中规定了一种例外，那就是逃犯不能提出申请，也得不到法院的保护。^[14]

政务公开的内容。办事职责、办事纪律、办事程序、办事时限、办事结果等均应当向公众公开。发达国家的相关法律中规定向申请者公开的内容为：行政机关工作人员因为职务上原因而制作或取得的文件、信息（文字、图画、录音带、录像带、电子磁盘等）。也就是说，凡涉及政府运作，以及政府政策制定的过程与结果的内容包括政策结果赖以依据的条件都要向公众发布，以利于公众遵守，更有益于政策的推行。公众没有理解的政策，政策的推行就会失去公众的支持和认同，最终也会失去效率。这里的政府信息包括政府机关在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。不过在许多国家的信息公开立法与实际执行过程中，对政府信息的规定出入很大，有的属于原则性的、简约的规定，仅仅从范围上予以界定而没有具体说明。这种做法相对而言比较容易理解，普通公民便于把握。其缺点是原则性太强，不利于具体操作，很容易由于公务人员信息选择的随意性而不能实现对政府信息的了解；还有的国家对政府应该公布的信息进行具体规定，让人们有一种清晰透彻的感觉，不过，这样又会使法律条文过于繁琐、细致，不便于阅读和查阅。

政务公开的禁区，即哪些行政信息不应当予以公开，是信息公开的例外。对某些行政信息的获取加以限制主要出于以下原因：（1）保护国家利益，如国家安全、公共秩序、经济利益、国际关系、立法程序；（2）保护第三方利益，如隐私、版权、商业秘密、司法程序；（3）保护决策过程，如一些有待进一步研究或仅供“内部使用”的信息；（4）避免给信息提供部门造成过重的负担，如过多的访问要求或所提要求涉及比较陈旧的信息。规定政务公开的禁区实际上是政务公开制度中的平衡原则，即公众行使知情权不能侵犯其他个人和团体的合法利益。公民在行使知情权的过程中，随时都会与其他权力和利益发生一定的冲突，规定利益平衡原则，是为了保证更有效地行使知情权，不过，这一原则不能理解为限制或剥夺当事人的信息知情权。因此，许多国家的信息自由法律法规都有关于保护个人和团体隐私权的条文，例如《政府信息公开条例专家建议稿》中总则第三条规定，自然人、法人或其他组织形式获得政府信息的权利，不得侵犯他人的隐私、商业秘密、国家安全与其他社会公共利益。又如保加利亚《公共信息获取法》第五条规定，行使获取公共信息的权利不得侵犯其他人的权利和声誉，不得违反国家安全、公共秩序、国民健康和道德标准。^[15]

政务公开的目的，即为什么要采用政务公开。一般而言，政务公开的推行和发展主要是由于目前信息化和信息社会的要求促使各国政府相继推出政府信息公开法律法规，以适应时代的发展要求；市场经济对信息的需求也对政府信息的公开与开发提出了要求；建立法治政府最根本的是将法律社会化，即将法律法规公之于众，以利于人们知法、懂法、用法，自觉地守法。

不过，上述政务公开有利社会和国家的层面只是政务公开功能的一角，深层的意义还有许多。首先，政务公开的推行是为了监督和制约政府，防止腐败的产生和蔓延。腐败是在暗箱、隐蔽的环境下才得以发生的，那么很自然，要打破暗箱，破坏隐蔽的状况就需实行政务公开。推行政务公开改变了权力运行的方式，使政府的职权、程序等均为公民所了解，可以避免滥用权力。通过赋予人民获得信息的权利以及相应的救济权利，可以使政府机关的权力制衡机制更为完善，在上下级监督之外增加一道个人权利对行政权力的监督程序。其次，建立透明的、负责任的、廉洁高效的政府。政务公开活动一方面使政府通过表现自己，提高公民对政府的信任，同时也会提高政府政务过程中的透明度，从而保证政府运行平稳、有效。再次，政务公开满足了公众的知情权，人们真正意识到自己在国家管理中的作用，便于公众了解政治过程并有效参与进来，从而培养人们的民主习惯，为实现政治民主化创造条件。第四，政务公开可以促进法治社会建设。法治的价值在于其实用性，而其实用性主要体现在安全、秩序、自由等的维护机能上。那么法治社会必须通过公开明确的法律，经过依法公开的政治决策和可预见的政治操作，来赋予人们安全感。在白色恐怖甚至法律法规朝令夕改的社会里，人们是不会有安全感和归属感的。法治所提供的秩序也是有效解决社会冲突的必要条件。最后，政务公开是促进经济增长的外部因素。政府是最大的信息拥有者和控制者，而信息本身具有经济价值和增值作用，尤其是政府所掌握的信息。许多国家已经把政府信息与土地资源、劳动力资源、资金资源以及能源等生产要素并列为国家的战略性资源，可见政务信息对经济发展的价值与深远意义。

此外，在明确政务公开基本构成的前提下，在推行政务公开过程中要遵循一定的运行规则。（1）明确公开内容，这是搞好政务公开的前提。政务公开是全面的、全方位的公开。首先，与国家机关政务活动有关的法律、法规及其他规范性文件；其次，国家机关一定时期的重大决策，包括决策过程，决策依据、决策内容；再次，国家机关就特定事情对特定单位和个人行使职权的活动，包括其行使职权的事实依据、法律依据、结果认定过程、申诉渠道等；最后，国家机关及其部门的基本情况，包括法定名称、法人代表姓名、职权范围、工作程序、工作规则等。这些内容凡不属于法律规定应该予以保密的范围，活动过程允许新闻报道和群众旁听，活动依据的信息资料允许当事人查阅、咨询和复制。（2）明确公开的形式。对于涉及公共利益的，对于不特定的人而需要全体社会成员知情的如法律、法规等规范性文件，就需要通过新闻部门的报道、发布公告、制作详细说明或是政府上网等方式向社会公开。对于涉及部分单位和个人利益的，可采取发通知、召开会议、下发文件的形式在一定范围公开。对于那些只要求本单位、本系统知道的信息如人事任免、财政支出、职称评定、资金分配等可以通过张榜公布、制作明细表等方式在本单位和本系统内部公开。（3）明确公开的责任。在实行行政首脑负责制的部门，要把政务公开的情况、成效和结果作为考核其政绩的重要内容；在公务员负责的单位应将政务公开的工作具体落实到每位公务员身上，责任到人、到事。^[16]

2.政务公开的动因

宪法层面的推动作用是政务公开得以实施的根本保证。政府政务公开义务有的在宪法上有明确规定，例如，瑞典作为其宪法性法律的《出版自由法》中，对信息自由进行了相当详细的规定；美国宪法第五条第一款：“众议院各院均应当制定一套程序规则，并随时予以公布，除非他们认为其中某些部分需要保密”；泰国1997年宪法第五十八条规定：“除非公开政府信息会影响国家安全、公共安全或其他人受到法律保护的利益，人们应有权获得国家机关、国有企业或者地方政府机构所拥有的公共信息”；南非1996年宪法第三十二条不但详细规定了信息自由的权利，而且还明确要求在宪法规定生效3年内制定信息自由法，以实施宪法所规定的权利。有的国家则是在宪法上对信息自由权进行解释，例如1969年日本最高法院就在两个著名的判例中确认知情权是宪法第二十一条所规定的表达自由的一部分；印度1982年最高法院裁定获得政府信息是宪法第十九条所保护的言论自由与表达自由权的一部分；韩国宪法法院分别在1989年和1991年的两个判例中认定，宪法第二十一条所规定的表达自由隐含了知情权，如果政府官员拒绝披露申请的信息，某些情况下会构成对该种权利的侵犯。^[17]无论是宪法条文还是宪法性的司法解释，都从不同层面对行政机关信息公开进行了规范，明确了政府在此领域的责任和义务。

美国前总统约翰逊在1966年7月签署《信息自由法》时发表了一项声明，说明了政务公开的目的与意图，声明宣称：“今天所签署的这项法律……对公众取得联邦各部和行政机关的文件，规定了指导方针。这项法律发源于我们所信仰的一个重要原则——在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……我签署这个法律……人民的知情权受到重视和保护。”美国司法部长拉姆兹・克拉克在《信息自由法》的说明书中写道：“如果政府是属于人民、来自人民、为了人民的话，人民就应该详细了解政府的活动。没有什么比秘密更毒害民主政治的了。只有公众拥有信息，市民广泛参加国家事务才有可能。如果我们不能了解信息，如何进行自我统治？所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”^[18]从这项声明以及司法部长的解释中我们不难看到，政务公开是人民主权的产物，也是人民实现当家做主权利的渠道之一。

政治现代化是推行政务公开的动因。所谓的政治现代化大致有这样三个衡量指标：权威的合理化、政治结构的科层化（分离）、广泛的大众参与。权威的合理化要求政治权威的产生主要通过合法程序的选举来决定权力的归属，而不是原来意义上的通过血缘传承或者是个人魅力而获得的统治权；政治结构的科层化要求政府各个机关和部门各司其职，权责分明，而且有不同层次的官员组成；广泛的大众参与要求人们对政治事务有一定的了解，包括选举过程中对候选人的了解，当选人员在一定时期内的政绩如何，是用绩效标准来考核公务人员的合格与否，还包括对公务人员日常操守的考察。然而，在政治现代化的每一个衡量指标中都要求政府部门提供相关信息并接受监督。选举领导人需要选民对领袖人物进行了解，政府各个机构所承担的职责需要向公众公开，大众的有序参与也需要政府信息的合理引导才能使政治参与有序化。另外，在分权制衡原则下的政府模式中，遵循民主管理的行政理念，逐步实现“参与型”政府的历史转化，是政务公开的真谛。而目前经济运行是靠市场推动的，这就要求政府依法行政，为市场运行提供良好的法律、法规和政策服务。政务公开顺应了现代政治的发展需要，将会促进市场、社会等各个利益群体的利益平衡，也将促进政府效率的提高，改善办事作风，进而促进政治的现代化。

市场经济的发展是政务公开的内在力量支持。市场经济讲求平等交换，主张经济民主，不提倡经济特权。市场经济不仅打破了传统社会组织结构的单一性，而且使人们从对国家的依附中解脱出来，从而要求摆脱政府的不正当干预，保持更多的个人自由空间。这种社会倾向使得政治权威的来源由过去的世袭或者是个人魅力转向人们对权威的民意认同。在政府得到权威以前，要经受公众对他们的考验，如果其作为不符合人们的要求，人们就会及时进行撤换，改选其他领导人。政务公开成为监督和制约政府有限性和利益自私性的重要机制。另外，信用缺失、市场秩序混乱导致交易成本过高是制约经济发展的重要因素。那么协调市场经济秩序就需要营造一个公平竞争的市场环境。用严刑峻法也许可以解决燃眉之急，但是会增加政府投入，导致社会成本比较高，市场秩序也不见得有根本性好转。如果采用信息公开的方法，将市场运行的真实情况告知广大市民，市场上出现的欺诈现象就会逐渐失去藏身之地，市场运行的无效率和“劣币驱逐良币”等问题就会逐步得到缓解。

价值多元化是政务公开得以推行的直接原因。在经济不断繁荣的社会里，人们的自主性日益扩大，社会成员的自由度也逐步提高，公民的民主意识、权利意识、主体意识、参与意识、平等观念等不断确立并日益强化。加上经济水平的不断提高，人们之间的利益关系会越来越复杂，由此也决定了人们的思想文化、价值取向、道德标准以及生活观念等必然趋于多样化，呈现出复杂性、变异性的特点。价值多样性使社会生活充满不确定性，这就强烈呼唤政府发挥信息发布的主导作用，推行政务公开，增加政治透明度，为公民政治参与提供理性的选择基础。

卢梭认为：“人是生而自由的，但却无不在枷锁之中。”他设想，在一个民主的社会里，没有特权构筑起来的黑暗区域，每个人都能无碍地洞察社会，行使法律文本意义上的监督权。^[19]卢梭不仅给政务公开提供了理论依据，而且也为我们展示了政务公开的约束力量。不过，没有特权，对社会一览无余，行使法律文本意义上的监督权只不过是对政治的一种理想设想，在现实生活中这种设想受到诸多因素的限制。我们强调政务公开的必然性是由于这些因素会有可能促进政务公开，但是，这些因素在政务公开中发挥多大作用还需要人们去不断探索和追求。如果在政府层面上没有一套促进政务公开的制度安排，那么政务公开也许只是一句空话。

政务公开有赖于权力的自觉，有待于行政法规的完备，但是，最基础的工作是制度安排。政府部门应该通过制度创新改变传统行政的封闭式“金字塔形”运行方式，再造以公开化为特征的“扁平形”行政流程。这种行政流程应该包括以下几种制度特点：向公众报告工作；及时的信息交流；完善的信访制度；有效的政府回应；简短的行政流程；较高的行政效率。这一系列流程是由封闭走向开放，由暗箱操作变为阳光作业，由单向推行变为双向交流，由我行我素变为主动回应，由繁琐冗长变为简便快捷，这是新的“扁平形”行政流程区别于传统“金字塔形”行政流程的显著特点。^[20](www.daowen.com)

3.政务公开的主要路径

政治透明化的主要制度安排，应该是政务公开制度。其他的制度诸如救济制度、信息查询制度以及对错误信息的更正制度，都是政务公开制度的延伸和加强。因此，我们在讨论政治透明的制度安排时，将主要以政务公开制度为对象。

一个政府信息公开越多，其透明度就越高。当然，政治透明的内容不仅仅是政务公开本身，而是还包括其他方式和渠道，不过，政务公开是提高政治透明度的主要方式，目前世界许多国家也大体上将政务公开制度是否完善作为衡量政治透明度高低的标准和量度。因此，政务公开的制度化进程显得极为重要。目前，许多国家都相继出台了政务信息公开法等法律文件，在制度上保障了政治透明度的提高。在此，我们将以世界多数国家的信息公开法为蓝本，从理论高度分析政务公开这种制度化的政治透明化路径。

在积极推行政务公开的国家，一方面是政府通过适当手段将政府信息公开，诸如通过信息公开栏、政府出版物、新闻媒体、互联网络等载体来公布政府信息；另一方面，应该公开的政府信息从政府部门传达到社会公众有各种表现形式，比如说，是政府主动公开还是按照当事人的请求或申请而公开，是无偿公开还是有偿公开，是法定公开还是自由裁量公开，等等。

从中观而言，政治的现代化是在经济现代化的带动下逐步展开的，企业组织结构的不断变化对政府管理模式的演变和发展起着一定的推动作用。目前，组织结构的演变正由过去有层次的“金字塔形”向着水平分工的小型化方向转化，集权领导在向分权指导转变，上层精干、中层循简、下层灵活已经成为大趋势。因此，削减政府办事机构，裁减冗员成为政治透明制度得以推行的组织考量。有人认为中层领导干部是一个海绵态势的，在实际组织中没有多少用途的管理层次，中层人员少了，实际的领导反而可以更好地发挥作用。从这个层面上看，政府的组织层级结构具有两重性，一方面，层级可以使组织行为有预期性和控制性，有利于提高组织效率。组织运作越规律化、模式化，意外和混乱的可能性就越小。另一方面，层级助长了官僚作风，造成了政府组织内部成员之间的不平等，阻碍了上下级之间的沟通，不利于政府的良性运作。因此，政府机构的精简是有效协调公共资源的手段之一，根本宗旨就是要引导人、财、物的合理流动，以最低的成本投入取得最大的管理效益。目前最为经典的政府管理模式转变是由“金字塔形”的管理模式向“扁平形”的管理模式转变。

“金字塔形”的管理特点是：决策指示来自于顶端，反馈和沟通只有自下而上一条通道，下层的工作只能按指示行事。由于等级分明，层次过多，加上官僚主义的存在，政府信息的传播速度很慢，而且容易失真和丢失。这不仅降低了政府对突发事件的反应能力，而且大大限制了政府下层人员的个性、创造力的发挥。因此，减少政府管理层次，扩大管理幅度，建立横向网络结构成为政府机构改革的重要内容。那么扁平样式的管理模式主要是以技术和专业人才为重点的管理模式，并以流程和网络为导向。这样部门减少了，管理层次削减了，形成部门之间的有机结合，对辅助人员的需求也会逐步减少，使得管理机构扁平化，使决策层更加贴近执行层面，呈现出一种没有层级的、网络状的、沟通丰富的状况。这个体系内没有层级和顶点，只有一个中心，而且责权分明。它们对于来自外界的信息反应速度加快，可以最为直接和快捷地对公民的需求作出反应。

这种层级存在模式的转变使得政府机构内部各种关系紧密，而部门之间的信息也要求共享和公开，也就是说，政治体系内部各要素之间需要透明化，以实现政府运作的协调、有序。政府内部各部门之间如何实现信息公开，也是我们应该关注的对象。内部信息共享或公开透明需要借助下列手段予以完善。

（1）公文发布，就是通过将某个政府部门的内部运作信息通过对外发布或函件形式传播给其他政府部门，以实现信息资源的共享。这种方式实际上是一种文件的互换，通过互换文件实现管理部门之间的互相了解，协调运作。（2）访问，即官员之间的互相交谈和走访也可以实现政府部门之间信息的共享。不过这种共享不是私人层面的相互交流，而是属于官员之间的工作交流与互动，往往有一定的记录和会后的新闻公报，以表示工作的进展和信息的沟通效果。当然有的时候也可能是不公开的，但是，在两个政府部门之间却是公开的，有可能是以上级的指示为动力，也许是部门利益所驱使，最后所表现的是部门之间的透明公开。（3）联合举行会议，即通过双方定期或不定期举行的见面会、午餐会和晚餐会等形式实现双方信息的共享。（4）电话沟通，即部门官员通过即时电话及时传播信息、协调立场与观点，确保政府工作高效、快捷。

除此之外还有如进行交谈、汇报、联谊、社交等方式实现政府信息在政府部门内部得以传播和共享，减少部门之间为了各自部门利益而彼此隔绝信息传播和流通。

4.制度化的政务公开

从宏观角度来看，政府信息公开应该是主动的、积极的。政府信息公开既然有主动公开和依照申请而公开，那么，信息公开也应该因为公开的心理取向不同而有区别。

首先，主动信息公开的渠道。

通过政府正式出版物推行公开。政府出版物主要指政府公报或政报，它们作为政府出版的专门刊物，主要刊载应该向社会公开的特别重要的信息和文件，其具有严肃性和权威性的特点。官方这种主动公开信息的做法直接体现了政府公开法的立法目的，也是政府透明的真正体现。

通过政府信息公开手册来推行公开。公开手册的主要内容是有关政府信息公开本身的内容，包括公开义务机关的范围、其所拥有信息的目录、公开的程序、提出申请得到信息的办法以及补救措施等，还可以包括一定时期内政务信息公开的实施情况。这样，各个政府部门都会有自己的公开手册，使得政府信息公开更具可操作性。

印制办事指南。印制办事指南就是将政府所提供信息和服务的项目罗列出来并印制成册，摆放在人们容易见到的位置供人们查阅和了解。这是在办事程序上的透明，特别适合于政府办事大厅一类的工作流程，通过将政府机关所从事的业务范围公之于众，实现信息共享。在条件允许的地方，也可以借助于网络技术和电子政府来扩大人们了解办事程序的窗口，方便公众获得信息。

电子政府或政府上网。通过电子政府和官方网站公布政府信息是对政府公开义务的最低要求。但是，由于目前存在“数字鸿沟”，一些申请人由于无法或不能使用网络而不能得到政府信息，他们只能通过传统方式获得信息。在一些经济技术尚不发达的地区，因为电子技术和电脑还未普及，人们还无法通过网络取得信息，那么政府公报或政报依然是主要的信息渠道。而在电子技术比较发达的地区，电子政务则起着至关重要的作用。电子政府实现了政府机关之间、政府与公民之间的交流与沟通，公民只需在家里就可以浏览政府信息，获得政府的活动情况。

其次，政府信息依照申请公开的渠道。

书面告知。这是政府机关在无法或无必要提供公民所申请的信息时，依法告知申请人的一种工作方法。这是政府在履行政府公开义务时所遇到的例外情况，但是，无论有无结果都应该有一个书面的回答或回应，而不能置之不理。在保加利亚《公共信息获取法》第三十三条这样规定，如果机关没有所申请的信息并且也不知道其所在，应在十四日内告知申请人。南非《信息公开促进法》也规定，如果所申请的公共信息无法找到或者根本不存在，那么公共机构的信息官员就应当通过宣誓书或确认书的形式通知请求者不可能获取该记录。^[21]

口头告知。主要是指听力或语言有缺陷者申请政府信息的情况下，政府人员履行告知义务的一种方式。口头告知可以是政府信息不能供给理由的阐明，也可以是将政府信息通过口头方式传达给申请人的一种信息公开方法。这是在对待不同权利主体时所采用的相应公开手法。

提供磁盘复制品或提供打印记录。那些以电子数据方式存在的政府信息应该提供磁盘或复制品，方便公众查阅，同时还可以将电子信息的文字数据进行打印以方便查阅。在日本《信息公开法》第十四条第一款中认为，行政机关的首长认为行政文件的公开方式可能影响该行政文件的保存以及有其他正当理由的，可以以复印的方式公开。^[22]当然这种公开方式还要经过打印后再将打印件交付请求人，所需的时间当然比较长，相对于提供录音方式而言，成本比较高。

提供录音。就实践而言，用磁带记录的文件如以复制后交付请求人，以达到公开之目的，只需要很短时间就可以完成。这样的公开方法既可以节省时间，又可以降低公开成本。