二、制度安排的基本取向

理论上，影响政府执行扩大透明度的政治因素很多，我们姑且将这些因素笼统地称为政治环境。它总体上包括两个部分：一方面是事前的制度安排，使政府自愿提供政治信息。比如一个相对有效的政治制度运行机制会很快地识别政治是否透明，并且会由此采取相应的对策与处置措施。另一方面是事后惩罚的制度，使任何已经提供不透明政治信息的尝试，都会因为相关机构的严厉惩罚而事实上显得不经济，使政府部门或者使政治实体不得不提供应该提供的政治信息。

政治不透明是与政治透明相对的政治行为，真正的原因是提供虚假政治信息的潜在利益激励。当然，法律责任缺位使得事后的惩罚机制失去应有的威慑作用，也是产生政治不透明的一个因素。事实上，不透明的情况基本上来自于上层，因此，政治透明制度需要创新，通过制度约束使政府官员在保守政府秘密问题上不能任意行事。信息收集成本的降低要依靠制度和技术两方面促进。

根据经济学观点，政治透明的实现需要做到以下几个方面。(www.daowen.com)

首先，非正式制度变迁和正式制度变迁相互支持。非正式制度是指在社会发展和历史演进过程中自发形成的，不依赖人们主观意识、文化传统和行为习惯（如社会价值观念、伦理规范、文化传统、意识形态等）客观存在并在社会发展中发挥实际作用的社会规范的总称。非正式制度在制度建设中的作用尤为重要，制度绩效不仅是制度的形式、内容的函数，更重要的是支持制度运行的社会知识结构和现实存量。一般而言，由于一系列原因，非正式制度安排显示出一种比正式制度更加难以变迁的趋势，只有当制度不均衡带来的预期收益足以抵消潜在的成本时，个人才会努力接受新的价值观、道德和习惯。正式制度是人们有意识创造出来的一系列政策法规，以界定人们在社会分工中职责的规则；界定人们可以干什么、不可以干什么；关于惩罚的规则、度量衡规则，等等。推动政治透明事业需要在正式制度层面加强立法建设，做到有章可循。另外在非正式制度建设层面，需要用广泛的道德和意识形态建设，提高人们的政治素质和道德素养，形成人人诚信、讲求实绩的社会政治氛围。

其次，诱致性制度变迁和强制性制度变迁相互促进。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代或是新制度安排的创造，具有营利性、自发性、渐进性的特点，其主要根源是在于外在的“成本—收益”关系考量。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现，变迁的主体就是国家。政治透明制度的创造和变迁有两方面的诱因：一方面是政府在日常行政过程中，认识到自身的行为方式已经难以适应社会变迁而进行的在本来制度基础上的改良；这种变革动力来自于社会推动和政府自身的认识，所以在改革中一定会考虑到固有社会的既得利益，这种变迁会有很大的局限性，但是，毕竟进行了一定程度的改革，需要予以肯定的激励。同时也要给予政府以更大的改革空间和时间考虑进一步的改革行动，以完善制度约束机制，促进创新。当然，此时的改革和变迁应该也是渐进的，以最大限度地降低由于过于强调速度而造成的社会烈度、社会风险和社会成本的提高。另一方面，就政府官员自身对信息透明的积极性来说，由于个人具有一定的资源优势而强调信息保密，为满足公民的知情权和实现宪法权利，就有必要通过国家立法的形式强制推行政治透明制度，以改善社会风气，营造透明、宽松的社会环境。在那些尚没有实现政治透明的国家里，应该是诱致性的制度变迁模式，因为国家需要在不断的探索中认识到透明度的重要性，然后在整体推进的情况下实现一定幅度的政府信息公开，进而逐步扩大，政府要在政治透明方面有一定的思想准备，否则将会事与愿违。

再次，通盘考虑，系统突进的制度变迁思路。政治透明度的制度化建设只是现代政治民主化进程的一个方面而已，系统论的方法要求我们在研究政治透明度问题的过程中考虑到政治制度的各个层面，全面提升政治民主化程度，按照制度伦理和宪政国家的一般要求进行系统的制度变迁，要照顾到社会、经济、文化等相关因素。另外，系统论也昭示我们，政治制度变迁最终目标的实现，在根本上依赖于一个与之相适应的内在环境的营造。有些时候，政治透明度的主要问题不在于政治制度本身而在于支撑政治制度的条件尚不具备。政治要走向真正透明，必须运用系统论中整体性观点、跃迁性观点、开放性观点、过程性观点，我们不期望政治透明会一夜之间实现，但是，每一个制度变迁都必须是配套的，以保持各项制度规范之间的相互衔接，这样才能使制度变迁处于有序状态。如果不进行配套制度建设，任何进一步的透明或者公开都很难深入下去，即使能够深入下去也很难或无助于政治系统发挥整体的功能。政治透明只有与政治民主、社会正义、政府绩效等各个要素协调并进，才能使政治过程实现真正的透明。