二、政治透明是问责的重要前提

1.信息不对称与问责制

“人民有知的权利”是民主社会常常听到的一句箴言，也是行政程序法中透明原则的主要意图，但是，这样的权利的主要内涵到底“是什么”有必要加以澄清。信息经济学对研究信息最重要的认识就是“信息是需要成本的（Information is costly）”。因此，问责者与被问责者之间的信息不对称关系，是两者互动机制设计（包括契约关系）最重要的问题，而这问题的核心就是信息的提供及其成本负担的归属，如果没有清楚的交代，“人民有知的权利”只不过是一句空谈而已。

在民主国家里，人民是名义上国家的主人。政府是一个独占“管制权力”的机构。人民享有参与统治自己决策的权利，至少在名义上，政府是属于人民的。然而，民主理念的落实，全面实行直接民主是不符合“成本—收益”模式的，代议民主成为一个可行的替代机制，人民退居监督者的角色。由于公共利益是公共行政追求的首要价值，在民主社会当中，公共利益主要是由人民民主过程所定义，人民的知识与信息水平是民主监督成败的关键。然而，人民不是全能的，因此，要求公共决策过程的信息相对完全。但是，在实际的政府运作过程中，政府信息对广大民众来说却是不对称的，而信息不对称则是问责和监督的直接障碍。

2.政治透明与问责制

政治透明与问责制的实现息息相关，没有一系列个人法定权利的保障，就谈不上政治透明，更谈不上问责制的实现。因此，透明是问责机制的基本元素。(www.daowen.com)

首先，透明化是问责机制能够有效运作的主要动力。在谈到官员问责制的实现途径时有学者认为，官员问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位，而完善的监督机制，首先必须提高政治透明度，推行政务公开。^[21]问责机制因为透明度不够，无法达到其效果，学者Robert Klitgaard为问责与贪腐建立起一个联结的等式：贪腐＝独占＋裁量权—问责。^[22]根据这个等式不难看出，我们如果想要减轻贪腐程度，有效的途径不外乎是下列三个方面：（1）开放政府行使权力过程中的竞争性，比如说选举竞争，或是奥斯特洛姆所提的“辖区重叠”与“权威分散”（overlapping jurisdictions and fragmentation of authority）等理念，都有减缓特定政治势力长期独占政府管制权力的可能性；（2）限制政府使用裁量权的范围与内容，从控制官僚行使行政行为的程序上，进行贪腐的控制；（3）设法增加问责机制的运作效能，降低监控的成本。上述各种防范贪腐途径的运作，都必须有公开透明作为一个重要前提。

其次，问责与信息始终联系在一起，充分的信息是问责的基础。现代行政体制大多是官僚组织结构，它们都有力求通过对知识和意图的保密来增加其优势地位的观念。政府组织等级森严，上级为了维护个人和领导者的权威，往往对自己拥有的信息进行封锁，行政行为透明度不高，下级和民众无法全面掌握上级所拥有的信息。因此，无论从纵向看还是从横向看，这样的信息流动状况必然导致政府信息不断减少甚至失真。这样使暗箱操作很容易得手，不但大大提高了监督成本，而且使问责更加难以推行。

如果提高了政治透明度，并在制度上保证问责制的推行，那么公众就可以发挥监督的职能，通过责任追究，使政府官员真正为公众服务，造福全体人民而不是为个别人谋利益。政府自身也可以感受到执政责任的重大，就会自觉地规范自己的行政行为，借以整肃吏治，树立公务员队伍的良好形象。在没有问责制、没有政治透明的政府里，官员们由于失职或者失察而导致国家和集体利益受到损失，人人唯恐避之不及，往往还找各种各样的借口，并轻描淡写地以“交学费”为由大事化小。特别是那些政绩工程、民心工程，即使后来受到查处，最终也很难追究具体人的责任，腐败分子、无能官员为此所造成的损失是巨大的，然而他们付出的代价却很低，这样造成官员们责任意识淡薄，政府的威信也会因为个别官员或公务人员的不负责行为而被削弱。有了官员问责制，至少给官员们提供一种告诫和警示，使那些一心追逐政绩而不顾实际的官员有了一种事前考虑的冲动，他们会用心衡量其中的机会成本，在公义与邪恶之间作出自己的抉择。在行政伦理层面，每个公务员在运用人民交给的权力过程中，对坐拥官位而无所作为或渎职行为要进行一定的道德考量，对利用公共权力谋取私利、搞钱权交易等行为进行深度思量，并为自己的行为后果作出事先的评判，并对可能产生的责任后果作出预期。

不过，政治透明不是问责制得以推行的唯一前提，还有其他路径可以选择，例如通过事后责任的追查也可以达到问责的目的。不过这种事后追查也是为了补政治透明这一课，还为了了解政府信息。因此，政治透明虽然不是问责制的唯一因素，但却是其赖以正常运行的关键因素。信息越完整，责任追究就越有充分依据。