一、问责制及其诱因

政治责任是民主政治的基本内容，对政治责任的研究有助于确定政治责任的范围，而且有利于促进政治责任在现实政治生活中的实现，而问责制正是政治责任在实际政治生活中的具体运用。问责制本身是西方政党制度的产物，是政党之间相互监督而产生的一种效能制约机制。民主的基本政治原则是主权在民——人民是一切权力的所有者。但是，作为整体的人民是一种逻辑上的抽象，并不可能真正行使公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人。这就是一切民主政治的出发点”^[15]。代议制民主的“主权在民”原则确立了授权与被授权、代表与被代表的关系。公众是授权者和被代表者，而政府是被授权者和代表者，其政策和行为应该处于社会公众的监控之下，以社会公众的意志为依归，对社会公众负责。如果政府及其工作人员不能认真履行自己的职责和义务，不能增进社会公共的利益和人民的福祉，公民就有权利追究失职行政人员的责任。既然“主权在民”原则为官员设定了责任，对官员实行问责也就成为民主政治的逻辑必然。

民主要求响应，权力要求责任，公共管理者在一个民主社会当中，必须在这两种价值间求取平衡，而民主与权力之间联结善与恶的焦点就是问责机制，民主治理透过问责机制的良性运作，产生官民之间的信任关系，打破“官民信任关系的恶性循环”，进而达到“人民有权，政府有能”的境界，问责制对行政主体的行政行为进行着有效的监督和制约。

1.问责制的界定

问责并不是公共行政学界独有的概念，但是，它却是学界讨论民主治理最重要的概念之一。在国际公共政策与行政百科全书（International Encyclopedia of Public Policy and A dministration）之中，学者Romzek与Dubnick将问责定义为一种关系，在这种关系当中，个人或是单位在被授权的行动中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题。在这个简单的定义当中，我们可以归纳出三个重点：其一，问责是一种关系，这种关系应该至少包括问责者与被问责者（Accountability holder and accountability holdee）两种角色、个人或单位间的互动关系，这种关系十分适合运用信息经济学中代理人理论来理解；其二，被问责者因为授权的关系，有义务回答问责者关于授权行动表现的问题，这种权利与义务关系的设计，应该包括信息公开的法律义务与信息表达结构的“可理解性”；其三，问责者与被问责者之间关于彼此关系互动时的信息焦点是问责者所关心的“绩效”问题，也就是被问责者受托所应完成事项的达成程度问题，通常绩效信息是不对称地储存在被问责者的身上。^[16]

在国内，关于问责制的解释可谓仁者见仁、智者见智。有学者把问责制定义为，问责主体对问责客体的失职行为或不作为追究行政、刑事或政治责任的制度体系。它是宪政民主体制下有限政府与责任政府的一个实现途径。^[17]还有学者认为，所谓问责制并不是简单化的出现问题后的责任追究，它包含确权、明责和经常化、制度化的问责——质询、弹劾、罢免等方面，是一个系统化的吏治规范；它不仅是违法必究、有错必纠，它的溯及范围还包含合理怀疑的可能。^[18]还有的学者给出了简单明了的定义，认为问责制就是追究责任的制度。^[19]在此，选取这几个定义并不是其具有一定的权威性，而是定义的模式具有一定的代表性。前者具有学理性和概括性的特点，后者有简约的特点，是一种比较概括的定义方法；处于其间的定义方法则是一种描述性的定义方法，与其说是一个定义，倒不如说是一种对问责制的客观说明。因此笔者比较赞同前者的定义方式。

2.问责制的结构

问责制是现代民主宪政所特有的对官员（包括最高官员和整个政府）问责的制度。问责制的实施要求有明确的职责划分和严格的责任对等，以宪法和法律的形式加以认定，并且严格地按照法律界定失职或渎职后所应该承担的责任。没有明确的责任体系，问责制就只能是一种摆设，或者成为权力争斗的工具。(www.daowen.com)

在这个解释中我们不难看出，问责的主体是指被问责者的上级政府、同级政府的议事机构如议会、被问责者所管辖下的普通百姓。上级政府担负着对下级政府的主要监督责任，因为在行政权力不断扩张的今天，议事机构的监督和牵制力度显得苍白无力。尤其是在奉行委任制度的国家里，下级政府官员“唯上不唯下”，下级尤其是百姓的监督要么是形同虚设，要么就是根本不屑一顾，同级议事机构的监督也显得无力。百姓的监督由于缺乏统一的立场和标准，缺乏统一的指导，对政府进行问责往往只是事后解决而没有事前的防护措施。问责虽可以亡羊补牢，但是所造成的损失却是不可弥补的。由于问责主体所处社会层次不同，那么进行问责的主体也会不同，问责的主体就可分为：同体问责和异体问责。同体问责指的是上级政府的问责；异体问责则指议事机构和普通百姓的问责。

问责的客体则是对具体行政行为负具体责任的公务员和负有领导责任的官员。虽然这里的问责客体包括公务员，但是，由于在实际的决策与执行过程中，政府官员始终处于主导地位，对政府活动负有不可推卸的领导责任，因此问责制的主要客体应该是政府官员，即各级政府首长及各职能部门的负责人。另外，在政府系统有这样一部分人，他们把没有发生重大问题当做是自己的政绩，认为没有功劳也应该有苦劳，不求进取，但求无过，这种官员的行为其实是一种不作为。那么问责的客体除了包括政府主要负责人之外，还应该包括那些行政不作为的政府官员和公务人员。在这个层面上，问责包括事前问责和事后问责两种情况，不过，问责制比较多的是针对事后责任。

问责的依据是社会和公众确立的问责制度体系以及被问责者在履行公务时所造成的失职、不作为等情况。对官员的问责不是随意问责，而是要依据一定的规章制度，在宪法和法律的允许范围内进行问责。在问责法律法规还不健全的国家，主要任务就是加快官员问责的立法工作，以规范执政行为，而建立起来的问责体系和运行机制，将在一定程度上具有深远意义。

3.问责制的功能

首先，问责制是建立责任政府，取信于民的需要。责任政府已经成为人们关注的焦点，因为通过建立责任政府，可以明确各级政府及其公务人员应该承担的法律责任，使每项决策都能够有人负责，各项工作都落到实处，对于执行政策中出现的玩忽职守、以权谋私以及损害国家及公民权益的公务人员能够确定责任。这样势必会提高公务人员承担责任的自觉性，提高责任意识，势必会取信于民，得到公众的拥护和支持。问责制的推行不仅意味着一些负有行政责任的公务人员要引咎辞职，而且那些平庸处事，无所作为的公务人员要被勒令辞职，甚至是追究法律责任。这样也从另一方面推动了对传统用人机制的改革。在传统体制下，由于受官本位思想影响，“能上不能下，能进不能退”的情况时有发生。而问责制的推行则将使这种陋习得以改观，对那些业绩不佳或是由于失察造成的公共事故和损失，要追究那些公务人员的责任，这样那些官员就要被降职、免职、撤职、引咎辞职或受其他惩戒，官员终身制得以打破。

其次，问责制适应了经济全球化发展的需要。在世界市场形成的过程中，经济全球化正在逐步蔓延。特别是WTO体制下国际贸易规则越来越成为调整各国贸易纠纷的基本法律规范，而这些规范在各成员国的落实靠的主要是政府机关，这就为政府改革行政方式提出了新的要求，例如法制化、制度化、透明化、公开化等要求，而这些机制的建立都与行政决策的问责制有密切关系。只有明确政府责任，才能建立真正意义上的责任政府。

再次，问责制的推行可以使代议民主体制更完善。在民主制度下，代议制民主是问责制的前提，这已经无可非议。但是，问责制不只是代议制民主的专利，其他社会因素也是问责制的推动力量。责任体系是建立民主制度的前提和基础。选民有责任期望未来的政府官员是诚实、敏锐、干练、正直的，并且期望他们注重这些禀赋。因为缺少这些禀赋又不缺少野心的人总是想借助民主途径得到自己所渴望的权力。选举是一种权利，也是一种责任。^[20]相反政治透明度的增强，一方面可以提高负责水平，强化责任机制，使公共服务更加接近大众；另一方面也可以使那些借道民主实现自己权力野心的人由于选举过程的涤荡适可而止。另外，问责制包含的“投入—产出”考核模式也可以为提高政府效率提供评价依据。