三、政治透明与信息资源配置

权力有腐化的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败，因此必需加强对权力的监督与制约。事实上，权力始终处于错综复杂的关系网之中，体现于行政权力的不断扩张。不过行政权力的扩张是随着人类所掌握资源的不断扩大而逐步扩张的，因而行政权力的扩张成为一种趋势。其原因在于：一是行政系统本身有自利性；二是行政系统可运作性强，与社会联系紧密；三是立法机关与司法机关对行政机关的授权；四是行政是国家权力重要组成部分，能够单独运作。因此，权力之间相互作用应是权力运作的健康发展趋势。但是，因为行政立法与行政司法的出现，行政已被视为“集三权于一身”。权力过分集中将会使腐败在所难免，而政治透明其价值就在于对腐败的防范。

1.政治透明与政治信息资源

政治透明主要是针对在日常行政过程中出现的暗箱操作行为而言的，政治透明度则可以理解为一个国家内部政治体系对公众或者政治体系与政治体系之间互相公开信息所能达到的程度。政治透明度包括两个层面：一方面是本国政府对于本国民众的政治透明所达到的程度，另一方面则是本国政府在处理国与国之间关系时，处理机制以及所适用政策的政治透明程度。在国内，政治透明度体现为权力执行机关在具体行政过程中，如何使广大民众了解执政过程。在国际关系方面，透明度包括对外政策法规的透明度、军事领域的互信程度、国际贸易活动中商业法规的明示、WTO层面上的透明度原则等。政治透明度对于解决国际争端，促进世界和平，维护地区和国际局势稳定有一定的指导作用。其中，国与国之间为了解决一定的政治或者是经贸纠纷，除了主动进行政治沟通、互通信息外，还要求政府机关在政策法规方面主动示法和释法。彼此可以通过协商和谈判，协调彼此立场，以免在外交事务中由于缺乏政治沟通而造成误判或者误解，进而导致双方关系恶化甚至政治冲突的升级。

在相当长的一段历史时期内，知识和信息是一种稀缺性资源，对信息和知识的垄断也就成为对别人发号施令的资本，拥有对知识和信息的解释权，也是统治者用以证明自己统治合法性的工具。因此，就有人用“知识就是力量”来进一步对人类知识和信息的重要性提供脚注。进入工业社会，在知识爆炸的时代，知识的膨胀给人类注入了强大的活力，人类自身的活动范围不断扩大，人类不再满足于一知半解，而是希望通过增加自己的知识存量取得信息占有的制高点来改善自己的命运。

《情报公开法》和《信息自由法》这些类似的法律文件，其主要作用就是要求政府以及政治家在政府活动过程中，尽量扩大知情范围。同时，注意知情的量与度，通过对政治信息透明的度量规范，来达到配置政治信息资源的目的。

在此，政治透明就与政治信息资源有了一种内在联系，政治透明要求政府及时、全面、有度地发布政府信息，以满足人们的知情需要，反映了透明的适度原则；而政治信息资源对公民进行社会、经济与政治等方面的选择具有重要意义。它们之间一个是一种事实存在，另一个则是一种存在状态和配置形式，而且需要一定制度的约束，两者之间在一个政府框架内就逐步演变成为内容与形式之间的关系。其中，政治信息资源是内容，政治透明则是政治信息资源的配置形式，而且政治透明又讲究一定的“度”，信息配置也需要一定的“度”。

2.政治透明对政治信息资源的配置

政治信息的生产是政治家及其智囊通过一定的程序产生并获得的，是智力劳动的结果，因此具有自身的产权和特定价值。政治家也可以因为自己拥有政治信息的产权而获得发布这些信息的主动权。而政治透明本身则要求，最大限度地满足公民的知情权，尽量提高政治透明度；同时，在扩大政治透明的过程中，要兼顾国家、集体、个人的合法权益，要保护国家机密和个人秘密，还有商业秘密。

在政治透明的情况下，政府将公众应该了解的信息置于大家都能看到的地方，供人们查阅和浏览。信息是由政府机关主动提供的，人们通过各种方式都可以得到自己想要的各类政府信息。人们不仅可以看到政府人员活动的原则、方式、内容和结果，而且还可以了解到各项方针、政策以及法律规范的文献版本。这些信息之所以能够得到公众的理解，就是通过信息透明这种渠道配置到普通百姓之间，人们可以根据自己的需要去选择自己想要的信息。根据信息的不同分类，人们获得信息的方法是不同的。当政府信息刚刚形成而且公众急需的时候，公民可以通过付费方式获得相应信息；关于政府活动和法律法规可以浏览政府网站，获得相应的法律文本；某些信息可以通过大众传媒如广播、电视等方式获得；还有广大公民可以通过一些政务公开栏获得政务信息资源。这样，根据人们对信息的需求程度不同，将信息进行不同方式和层次的配置。

政治透明对政务信息的配置基本上基于这样几个方面：一方面，对于那些需求强烈、尚处于保密期的政务信息，其获得渠道应通过付费的方式；另一方面，对于大家应该经常性地获得而又不经常关注的政务信息如法律法规文件，则将这部分文件置于政府网站或出版法律文件的单行本，供人们查阅；另外，对于那些关系到人们日常生活，而且与人们息息相关的政务信息则通过政务公开栏进行公开。根据人们需求差别进行的配置就是差序配置原则的具体应用。在这种状况下，应该防止出现信息配置的“马太效应”（在政治信息资源配置过程中出现的“穷者愈穷，富者愈富”的现象就是“马太效应”，这种状况会在一定程度上影响政治透明度的评价结果）。

政治透明的目标就是要通过政治信息资源配置实现信息知情的最大化，而判断的标准就是“帕累托标准”。所谓“帕累托标准”是指对资源的配置达到了这样一种状态，即任意改变都不可能使至少一个人状态变好而又不使任何人状况变坏，这种资源配置状态称为“帕累托最优”状态。这个标准既是我们用以衡量和评价政治信息资源配置状况的一个重要标准，也是评判政治是否透明的标准。如果对于一种政治信息资源配置状态，可以通过一些改变使一部分人的信息知情水平变差，那么这种状态就没有达到“帕累托最优”标准，也就是说，还有进行帕累托改进的余地，政治透明还需要很大的努力才能达到。

尽管政治是透明的，但是在透明的情况下还会有很多地方是人们所看不到的，例如事物的另一面。人们可以看到事物的一面，却看不到事物的另一面，这就是政治透明所不能公开的地方，即国家机密或个人隐私。在配置上述信息的过程中应该将属于国家机密或个人隐私的政府信息隐去，这些就是知情权与隐私权之间的临界点和平衡点，即在尽量公开透明的情况下，尊重个人隐私权，保护国家机密。为此，政府部门要做到自我约束，提高机密保护意识和隐私权维护的责任感。作为政府机关应该在政务信息配置中居于主导地位，坚持政治敏锐性、政策规范性和舆论导向性，减少政府侵权行为。侵权行为包括隐私权的侵犯，还包括知情权的侵犯。明确了政府的地位和肩负的责任，就可以明确政府在政治透明过程中所承担的角色和任务，为减少政府侵权行为做好政策准备。

为实现政治透明对政治信息资源的理想配置，配置模式大致应该遵循这样几个模式：

整体配置模式。指在全国范围内经过统一部署，全面规划政治信息资源，形成一个具有多层次信息中心，多方面分工协调政治信息资源的有效配置。这种方式能够有效地克服政治信息资源配置重复的问题，最大范围地实现政治信息资源共享，满足公众的知情需求。

分散配置模式。指各级政府及其职能部门根据自身的信息需求进行政治信息资源配置。政府作为政治信息资源最大的生产者，首先应根据自身需要，系统化、科学化地构建各种信息资源库，并且将这些信息资源库运用到政务活动中去，以利于公众查阅和索取。(www.daowen.com)

联合配置模式。这种方式主要指政府与公众之间通过一定的规则、协议来共同开发和利用政府信息资源。对于政府而言，可以通过自身优势，更好地开发信息资源；对于公民而言，也可以通过这种方式来获得一定的信息收益。

集团配置模式。指各级政府之间通过统一规划，利用各自优势领域，联合开发和利用政治信息资源，以最大限度地实现政治信息资源的透明。这种方式有效地整合了不同级别政府、同级别政府之间的信息资源，使政府信息资源在府际之间流动畅通无阻，有利于上级政府对下级政府的监督，更有利于政府机关内部信息透明度的提高。

政治透明对政治信息资源配置的作用主要体现在下列方面：

首先，政治透明有利于实现政治资源分配的公正与合理。在政治不透明的情况下，资源配置往往是在不被人们注意的情况下运作的，配置什么、配置多少、怎么配置等一系列问题都是在暗箱操作中。人们所关注的社会公正与合理得不到真实反映，这种情况发展到一定程度，就会引起人们对政治运作的冷漠，政府层面也会形成一种不公开处理公共事务的习惯，即暗箱操作。由于暗箱操作不利于监督与控制，社会公正与诚信理念会被忽视，最终会造成社会失范，进而影响一个社会的健康运转。在政治透明的情况下，由于资源配置过程本身是透明的，人们可以很容易地了解到政府运作的过程与结果。公众监督之下的资源配置少了暗箱操作，增加了透明度，促进了资源配置的公正与合理。而资源配置的公正、合理习惯很容易养成一种诚信的社会氛围。在政治透明情况下形成的政治习惯又反过来有利于形成政治透明的社会政治环境，两者之间是相互支持的。

其次，政治透明有利于减缓由于政治信息资源的占有不均而带来的社会冲突，避免矛盾激化。在暗箱操作的情况下，信息资源的占有与分配是有利于少数社会群体，直接结果就是引起信息占有的“贫富分化”，这种“贫富分化”使得社会冲突时有发生。在透明社会里，这种情况就恰恰相反。由于分配过程与结果都是公开的、透明的，受到人们的监督，在既定分配原则的指导下，人们不会对结果有怀疑。由于制度是既定的，人们对分配结果是理解的，因为配置过程本身是透明的，制度也是透明的。也就像运动场上一样，比赛规则都是公开透明的，只要裁判执法令人们基本满意，人们是会接受结果而且毫无怨言，这种情况基本排除了引起公众不满的情况，社会冲突的可能性就会大大降低。因此，在政治透明的社会状况下，信息资源配置会带来一定程度的社会安定。但是，有时候政治透明也会带来社会不稳定，例如将一个国家公务人员的贪腐状况公之于众，或者在候选人选举期间将其丑闻公之于世，会不断引起社会对该人的不满，如果政府处理不当就会引起社会动荡和冲突。不过这种状况正是由于缺乏一定的监督和透明，使得贪污腐败得以滋生，是长期以来政治不透明的后果，从反面说明政治透明对政治稳定的促进作用。

再次，政治透明有利于尽可能多地向社会供给政府信息资源，扩大政治透明度。政治透明的状况下，政治社会是稳定的，政府的管理成本投入不断减少，政府从政治稳定中大量受益。这种收入—成本模式使政府有更大的积极性扩大政治透明度，向社会公布尽可能多的政府信息资源。而政府的透明也给社会注入一种互动的活力，社会公众对政府的要求越来越少，社会更加稳定、有序。这样以至无穷，政治发展的趋势就是政治透明度的不断扩大，直到透明接近临界点为止。

由此可见，政治透明在政治信息资源配置过程中的作用是巨大的，是转型社会赖以维持和维护社会稳定的必由之路。只有不断扩大政治透明度，并形成诚信的社会环境，政治稳定和社会和谐才会逐步降临。

3.作为资源配置模式的政治学意义

“如果经济是无限的，生产什么、如何生产和为谁生产就不会成为问题。如果能够无限量地生产每一种物品，或者，如果人类的需要已经满足，那么，某一种物品是否生产得过多是无关紧要的事情，劳动与原料是否配合得恰当也是无关紧要的事情。由于每个人都能够随心所欲地得到所需的东西，物品和收入如何在各个人和家庭之间分配同样是无关紧要的事情。”^[13]有了这样一个经济学方面的假设，我们不妨对政治也做一个相同方式的假设。一般而言，经济的运行规则是按照市场经济的运行轨迹自觉地运行着。市场作为资源的配置方式发挥着作用，调节着资源在不同部门之间的分配。而政治作为另一种市场也在发挥着自己配置资源的功能，不过这里的资源不是我们经常在经济学领域见到的诸如资本、劳动力和生产设备等生产要素的分配，而是社会正义、公平、机会等政治稀缺资源的分配。作为理想形态的政治，笔者认为应该是：政治主体可以为社会提供任何形式的公共产品，并且能够无限量地供应给社会每一种公共产品，或者说人类对政治主体的需要已经满足，人们可以取得自己想得到的任何公平、正义、自由和民主等政治资源，那么政治主体是民主还是专制似乎也就无关紧要，人们可以像对待空气那样去随心所欲地取得自己所想要的一切政治资源。这样的政治加上理想形态的政治主体，人们对政治没有怨言。然而，事实上政治并不像人们想象的那样完美，其中存在着分配不公、正义缺失、限制自由以及压制民主等问题。正如在经济领域那样，尽管现代工业社会非常富有，但是，较高的生活水平似乎总是带来更高的消费水平。人们的追求和认识是无止境的。在政治方面由于人们认识水平与能力有限，所处的社会地位不均衡，人们所享受的各种社会资源和政治产品也相应有所区别。作为政治产品的政治职位、政治信息以及社会正义和公平始终不会那么尽如人意地、均衡地分配到任何一个人手中，总会有一些不平和偏颇。这就需要在政治层面得到一定的调节和规范，从而达到一定层次的公平。

政府最终都会利用这些资源，可以使用它们（行政立法、执法和司法），也可以分配它们（授权）。但是，市场经济条件下，政治领域的资源运作必须公开，这是保证公平竞争的需要，也是行政公开原则的根本利益，因为资源配置会产生经济利益。这些经济利益在正常情况下应该属于公共财产，然而，由于监督不力，制度不完善，这些利益会被一些政府人员中饱私囊。为防止这种情况发生，有关政府资源分配过程与结果的信息就应该公之于众，利于监督，防止外部性或“搭便车”行为。因此，政治透明原则要求公开法律资源，能使公众了解自己处于一个什么样的法律体系及法律过程之中。

从经济学视角而言，政治透明作为资源配置的一种模式，在政治学层面至少有以下几个层面的积极意义：

首先，如果政治透明可以度量，就可以使政治运作成本通过数量关系进行考量。政府在制度运作过程中需要一定的成本投入，市场经济运行规则客观上要求成本最小化。这里经济成本有两个方面的含义：一是法律原则、制度、规范能否有效地配置权利以降低交易成本；二是它们实施成本的高低。

实施成本包括法律创制成本与执行成本及其产生的效益总量，有两种情况：第一种情况：黑箱作业。假设制定法律的成本为a，执行法律的成本为b，没有公开法律和执行过程；第二种情况：制定法律成本为a，执行法律的成本为b，公开法律内容事先说明行政管理程序为c（包括所需的人力、物力及时间）。在具体的法律关系产生时，第一种情况必定存在明显的预期成本，即在法律适用于当事人时，一个真正的“经济人”必定要对其作出反应而不是被动地接受，这迫使行政主体作出两种选择：要么强制执行，带有预期成本d；要么公开法律并作出程序上的解释，成本为c′。而预期成本对政府来说是极为不利的，因为增加了不必要的政府预算支出，成本增加。成本的增加必然带来公众税负的提高，税负的提高必然会带来公众对政府的不满。当这种情况不是偶尔发生而是普遍存在时，会造成其他公众对政府的信任危机，政府本身的生存将受到威胁。即使政府采取补救措施即成本为c′，表面上与第二种情况下的成本c基本相同，但是政府这种被动选择会使人产生怀疑，就有了成本e，时间的拖延在这种情况下就在所难免，从而政府的行政效率降低，当事人因浪费时间而产生成本f。这样最后总结，黑箱作业成本就成为a＋b＋d或者a＋b＋c′＋e＋f；而行政公开的成本就成为a＋b＋c，其中又因为行政公开所产生的政治认同和时间的节约抵消一部分成本，行政公开原则适合于市场经济观念之中的成本最小化和利益最大化原则。^[14]这里，行政过程只不过是政治制度的运行过程而已。从这样的量化考证来看，政治透明将会在一定程度上降低政府运作成本，并提高政府的权威，也会提高政府运行效率。从收入—成本的运作过程的考量来看，政治透明具有一定的价值和使用价值，具有工具理性的特性。

其次，政治透明度可以促进政治制度逐渐民主化。政治透明度概念的提出与透明度的真实提高是政治民主的产物，也是公众一系列宪法权利的制度体现。政治透明度是以政治民主化为前提的，因为只有政治上建立了民主制度，公众才有政治参与的可能性和积极性，才有政治人对国家兴亡的责任感。这种积极性和责任感促使人们关注政治体系运行的全过程，关注国际关系的发展变化。是否真正实现政治透明度的扩大关系到公众知情权的实现，只有在确保国家机密前提下扩大政治透明度，公众才可以有真正的知情权。而有了知情权，才可以真正保障公众对政府官员的问责。政治透明度考验政府机关的服务伦理以及民主政治文化传统的社会化程度。政治透明的过程就是政府和公众进行政治沟通的过程。如果沟通有效，就为实现公众的知情权提供了平台。否则，透明度达不到人们预料的程度，知情权得不到满足，公众就会产生政治冷漠。另外由于不能把握局势，并且过分强调知情权，甚至走向民粹主义，会引发政治狂热，引起社会动乱，问责制、知情权、隐私权、政治透明度就会走向反面，政治体系会受到体制外的颠覆而走向解体。

再次，政治透明推动各级政府提高工作效率。通过高透明度和持续反馈，将政策变化消化在发布之前，将政府和公众之间的冲突可能尽量减少，这应该说是政策制定者思维上的一个革命。交流和反馈带来政治家对政策预期的变化。如此一来，政治局面更稳定，政治决策和政策执行也变得相对简便、顺畅。这个逻辑在今天看来十分自然，是政治发展史上的一次认识的飞跃。因为，政治透明度的增加，监督力度的提高，使政府官员不敢在公共事务方面懈怠，会倾全力执行公众交办的事务，以避免公众由于官员们效率低下而对其工作提出质疑，其最后结果就是政府工作效率的提高。