一、知情权与政治透明的相关问题

1.知情权的定义

知情权又称为了解权或者知悉权，广义而言是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关信息的权利。狭义而言则指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获得信息而不受官方的妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。知情权还可以从两个层次上理解：一方面是作为报道活动前提的知情权；另一方面则是信息接受者的自由，即收集、选择信息的自由。^[41]

“知情权”是公民的一项基本权利。^[42]一方面，知情权是人民主权的当然结论，是人民行使民主权利的重要前提，也是监督政府、防止政府滥用权力的重要途径；另一方面，由于受自然因素、社会因素和生理因素的制约，公民的知识是有限的，他们不可能仅凭经验、能力获取所有信息。再者，在基本生存条件得到满足的情况下，公民要求更高层次的生存和发展权，即在生存质量提高的前提下，尽可能地挖掘出更多的自身潜在资源，加速自我发展，同时推进社会发展与进步，高层次生存发展权的实现依赖于知识和信息获取。

2.知情权的由来

知情权和信息公开绑在一起，主要是美国人民的贡献。20世纪40年代，由新闻界推动的信息公开立法运动中，一位叫做肯特・库柏的新闻工作者在1945年的一次演讲中首次使用“知情权”一词。库柏在演讲中提到政府在第二次世界大战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。“知情权”一词于是逐渐从新闻界流传到法律界。不过，关于知情权的思想却并非新闻界首创，而是可以一直追溯到18世纪至19世纪的英格兰。

美国的知情权运动则始自殖民地时期，主要是由批评殖民当局而引发的一系列政治事件所推动。1765年，约翰・亚当斯在一篇文章中指出，有知识的百姓是对英国统治的最有效的反抗。这一理论直接引发了民众对殖民政治普遍参与的热潮，而这种参与热潮在美国独立战争中发挥了重要的作用。正如理查德・D・布朗所言：“对君主政体的反抗和由此而产生的独立运动，彻底改变了18世纪六七十年代的形势，将‘了解真相的百姓’的理念推向了公众话语的中心舞台。1776年大陆会议宣告了美国的独立，同时将13个殖民地变为发挥作用的合法共和国，‘了解真相的百姓’的理念也就具有了新的含义并增添了意义。”公民有权了解由他们所选举出来为之服务的政府的运作情况，自然而然地成了民主宪政制度的题中应有之义。1787年，托马斯・杰弗逊指出：“我们政府的基础，源于人民的意见。因此，首要的目的就是保持那种权利。如果让我在没有报纸的政府和没有政府的报纸之间作选择，那我宁可选择后者。我的意思是，人人应当有权获得报纸并能够阅读。”否则，正如麦迪逊所言：“一个受欢迎的政府如果没有普遍的信息或者获得信息的渠道，那只不过是闹剧或悲剧的序幕，或两者皆是。知识将永远统治无知。人民如要想自治，必须用知识所给予他们的力量来武装自己。”正是在这样一个理论传统下，“知情权”才得以在当代明确化。1966年7月4日，美国总统林登・约翰逊在签署《信息自由法》发表的声明中说：“这个法律源于我们的一个最基本的原则：当人民拥有国家安全许可的范围内的全部信息时，民主才能最好地运行。”^[43]

美国印第安纳大学教授Ralph Holsinger在其Media Law中指出：“正如宪法序言中所宣称的，宪法建立了一个人民的政府。于是，很容易假定，宪法文件的部分创始人包含有这样的意图，即人们有权了解政府的信息。毕竟，如果人们准备对如何接受管理作一个明智的选择，他们就必须首先了解政府及政府人员执行公务的有关信息。这种思想在今天就体现为‘知情权’。”^[44]由此可知，知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果，首先是公法领域内的概念。现今，随着知情权作为一项独立权利的发展，其外延已不断扩大，不仅涉及公法领域，也涉及私法领域，如消费者知情权即是知情权扩展至私法领域的具体表现。

3.知情权与宪法权利

知情权首先是一种人权，是公民其他基本权利得以实现的基础。在市场经济社会里，拥有信息对个人尤为重要。信息自由与表达自由一样是民主制度最为重要的前提之一。知情权虽然具有私人目的，但这一基本权利的重点在于公共事务、政治领域。在现代民主社会里，公民不仅是被统治者而且还是统治者。政治的自由不是统治的缺乏而在于自己统治，为此必须确保公民能够接触并获得所有的尤其是政府管理方面的信息，不仅公民说的自由，就连听的自由、知的自由、反对的自由都应该受到完全的保障。如果仅限于被动地接受信息，那么知情权永远都不具有实际效果，而个人参政权也最终无从保障。知情权必须有“请求权”的性质，必须是一种积极主动地寻求获取信息，要求有关部门公开信息的权利。

其次，依据知情权这一宪法权利，^[45]公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍，而另一方面是对国家课以公开信息的义务，这是知情权最大的特征。从主权的角度而言，现代国家都承认“主权在民”思想。作为纳税人，公民当然有了解各个国家机关及其工作人员是怎样利用征收的税金进行管理的，进而形成自己的判断，有效地监督政府行为，影响政府决策，有效地参政议政。现代社会是信息的社会，每个人都需要大量的信息来判断自身处境，作出各种选择，离开了信息每个人将落后于时代而无从发展。只有充分了解信息，公民个人才能采取各种手段予以应付，趋利避害。

实践证明，知情制度越完善，政府的透明度就越大，人民的参与程度也就越高。提供信息是政府提供的公共产品的一部分，不是政府单方面的恩赐或是追加任务，而是一种交换关系和互利行为。

除了宪法对知情权的保障以外，还要有知情权得以实现的社会条件。这种社会条件包括：文明开放的民主环境；现存法律法规是建立知情权的制度基础，如宪法中的言论自由、消费者的知情权、信息权、听证制度等；知情权的文化心理条件（作为现代社会一种价值追求，公民在心理上权利意识的增强、对国家和社会主人意识的增强，为知情权的确立和实现准备了心理条件）等。^[46]

4.知情权与公民参与

公民的政治参与是建立在对政治过程的真正了解之上的，否则就会使公众的政治参与走向两个极端。一方面是由于公众对政治人物、政治理想过度热情地追求和执著而使参政热情狂涨，这种政治参与就是前文所说的政治狂热，是一种变态的政治情绪。经过合理引导，政治狂热可能有利于政治稳定；如果得不到合理、有效引导，这种政治狂热就会给社会带来冲击，阻碍甚至使社会发展倒退，例如20世纪六七十年代的“文化大革命”。另一方面是人们逃避政治义务，投票时弃权，有意沉默、不合作等消极参与方式，这就是上文所述的政治冷漠。在这样的氛围中，公众的政治参与热情和程度明显地滞后于现有民主政治的发展水平，社会上出现大量游离于现实政治之外的、自在自为地远离政治活动的社会群体。这一方面可能是因为民主制度不完备，没有机会或者没有制度安排，使公众不能从事政治活动或者是政治参与；或者是因为人们对政府失去信心，政府行为不能给人们带来满意；或者是人们的政治参与积极性由于受到一定的打击（例如社会的不平等）而对政治失去兴趣，进而产生冷漠情绪。另一方面可能是相对清明的政治环境下，如果公民坚信政府的权威足以保证他们的权利和利益，他们就不会介入政治并倾向于避免参与公共事务。这种情况由于与具体的政治条件和民主程度相适应，就不能笼统地称之为政治冷漠。^[47]政治冷漠和政治狂热都是在政府政治透明度不高，知情权得不到保障的情况下产生的政治现象。如果满足公众的知情权，人们就不会由于对政治过程的不了解或者是被某些别有用心的政客的蛊惑而产生政治狂热或者是政治冷漠，人们会相对理性地参与政治。(www.daowen.com)

5.知情权对政治透明的理论支撑

就其性质而言，知情权也是一种政治权利，因为“知”的目的是保障宪法规定的监督政府的权利的落实。当代制度经济学也为知情权作合理性论证：政府是公民在政治上的委托代理人，公民对政府的控制除了通过宪法规则、层级控制、分权和选举制度来实现外，还必须有两个方面的补充，才能更有效地增进公民（委托人）的利益：政府的竞争开放和可公开获得的信息。也就是说，在民主宪政的框架下，公民的知情权是增进自身利益的必要措施。

政治透明是优良政府管理的关键，透明的管理应该促使负责制定和实施政策的官员以及相关人士更加负责。从思想定位到立法程序需要一定的过程。在这个过程中，首要的就是为知情权的实现寻找一个宪法依据。以美国为例，知情权在美国《宪法》中本来并没有直接的表述。美国学者们采取了“迂回战术”，从另外一项宪法明示的权利——表达自由权（freedom of expression）——推导出了知情权：由于民主政府是建立在“共同同意”的基础之上，被统治者必须同时实施这种统治，“自治”的主要方式是参与，因此政府不得限制表达自由；但参与的前提首先是“知情”，否则，人民如何能对自己并不了解的事务发表意见呢？这样，在表达自由的概念下，“知”的权利（表达）和“知情权”就成了缺一不可的两大要素。民众的知情权构成了政府在公法上的“透明度”义务，有关信息公开的立法就这样间接地获得了宪法上的依据。^[48]

因公开而来的信息流动，有利于防止社会肌体的病变。政府信息公开有利于公众参与，会使绝大多数的官员得到更好的保护和促进。不管一个人地位有多高，如果他犯了错或犯了罪，人们的第一反应就是指责属于他个人的问题，比如素质低下、理想信念和价值观念出了问题。这种批评有一定道理，但更重要的是要揭示人们犯错和犯罪的环境、社会因素、社会根源。

政府信息公开首先是政府施政的过程，从政策的制定到贯彻、验收各个方面和各个环节，体现宪法对政府施政目标的限定。政治学有个简单的原理：只有公开才有公正，才有人民大众的参与，才能从方方面面完善社会结构、经济结构、政治结构，才能保证国家系统的健康运转。然而，长期以来政府官员对所掌握的信息，习惯的思路是将公开当做例外，有时候甚至连例外都没有，往往以“机密”、“无可奉告”等话语搪塞。行政部门执掌着政务公开的主动权，公开什么、不公开什么、公开到什么程度、什么时间公开等等，完全由政府部门根据自己的需要“自由”决定。公众只是完全被动地接受行政部门愿意公开的部分或全部信息。这中间的原因很复杂，比如不懂得信息是稀缺的重要资源，又比如不了解人民具有“信息知情权”，再比如有人可能想靠垄断信息来“奇货可居”，甚至用以寻租，信息公开成为一句空话。如果可公开可不公开的，就尽可能不公开，那就为公共部门暗箱操作提供了足够的空间，这往往是腐败的源头。

电子政务的发展为公众知情权的满足提供了一个重要平台。有调查表明，虽然各种政府网站建了不少，但有用的信息少得可怜。造成这种局面，不只是技术原因。政府应向公民披露所需要的和自身切身利益相关的政务信息。然而，政府自利的属性必然和政府为公益服务的目的性产生矛盾。要解决这一矛盾，使政府的行为始终围绕公共利益进行，有效的对策是公开政府行为，让政府信息公开，而公开政府行为必须走法制化之路。

公民参与是对行政权的一种监督，如果信息不对称，监督就无从谈起。目前，政府信息公开法律制度建设面临的主要障碍，一是有些政府官员长期以来形成了排斥公开的意识，他们认为，社会经济事务如何管理仅仅是政府内部的事，只有最后的结果才与民众有关，缺乏“凡涉及大家的事都应让大家知道”的观念。再则，对公众而言，社会经济事务如何管理也是自己的事，还需进一步增强意识。政府与民众之间服务与合作的理念，有待进一步通过法律制度做强制性地推行和保障，以破除政府官员“公开不公开都一样”的思维定式，明确对政府机关人员故意不公开信息个人责任的界定，为公众的知情权提供相应的司法救济渠道。

6.知情权基础上的政治透明与反腐败的关系

政府只有做到信息公开，接受公众监督，政务活动才有高效、廉洁、勤政、顺应民意的可能。众目睽睽之下，政府部门、政府官员暗箱操作的可能性将大大减少。能否最大限度地满足公众的知情权，公开自己的执政信息，是衡量政府公信力的重要指标。政治越公开透明，政府的公信力就会越强，政府的政策执行力就会越到位，问题也就可以及时得到纠正，做到防微杜渐。敢于暴露政治过程中的问题，本身就显示着政府的气度和魄力；反之，政治不公开透明，政府能力就显得脆弱，因为，怕暴露问题并不是没有问题，掩饰问题也不能最终解决问题，最终造成难以解决的大问题。因此，政治透明既是保证决策科学性的重要手段，同时也是反映政府工作能力大小和政策水平高低的重要指标。政府公开透明，既为检验政府工作人员素质提供了一条路径，同时，也对公务员队伍的素质提出了更高要求。

1994年，美洲国家组织政府首脑举行会晤，在制定有关反腐败的清规戒律时，表示将通过增加透明度来促进各国的全方位合作：促进对政府所面临的最重大问题进行公开讨论，并优先进行必要的改革，使政府的操作增加透明度和可说明性；通过加强内部的制约机制，加强自我约束；另外建立自我处理机制，包括加强对腐败活动的调查和处置能力，设法便利公众接触必要的信息以进行有意义的评论；对违背公共利益标准的行为形成舆论压力态势，并且建立有效方法制止用违法手段发财致富，包括严厉地处罚那些利用他们的职位谋私的人；号召世界各国政府采取和加强措施，在世界范围内的所有金融和商业交易中反对行贿受贿；发展司法和金融领域内的合作机构，以便在腐败案件的国际调查中尽可能快速和有效地作出反应；对于加强政府法规、加强完成税收缴纳、加强公平原则的管理、加强选举和立法的程序等给予优先权；借助可使用的条约和国家立法，发展一种全球方法对付腐败活动（包括在公有部门和私人企业），这种方法将包括引渡逃犯和个人举报控告，在现存的框架内通过谈判达成一个新的协议，以加强国际合作。^[49]国际社会在反腐败过程中，进行合作的基础也是信息透明，借以提升在反腐败问题上的合作水平。

知情权对腐败的滋生和蔓延具有防范作用。腐败行为表现为政府所要求完成的目标没有实现，表现为管理费用的上升；腐败如果以佣金形式出现，则它将缩减可用于公众的资金总量；腐败对管理机构产生的腐蚀作用，会侵蚀坚持正直的高标准所必须具备的勇气；政府中的腐败，如果被人民发觉会降低政府的威信，从而使政府的合法性丧失；如果高贵的政治家和高级公务员普遍被认为是腐败的话，那么，公众就没有丝毫理由再帮助他们；腐败造成生产过程中巨大的损失，时间和精力被投入于使合同凌驾于整个制度体系之上，而不是从客观上提高自己的信誉；由于腐败代表着一种习惯化的不公正，腐败就会不可避免地导致诉讼和中伤性的指控，甚至连最安分守己的官员都会感到受到了敲诈；在一些国家中普遍存在的腐败现象——“通关钱”或“上香钱”——使得拍板都是视钱而定，而不是根据人的需要行事。

政府的透明度或者信息公开水平越低，公民收集信息的成本就越高，公民行使监督权的动力也就越低，这样很容易陷入恶性循环。为了促进选民参与政治活动，有效地启动对政府实行制约的机制，唯一的且起作用的重要条件就是提高政治透明度。如果加强政府制度可以带来更大透明度这一良性循环的话，提高政治透明度就有望成为改变国家政治生活的动力。政治透明度的提高是通过一系列政治透明化措施例如新闻发布制度、电子政务、听证制度、公示制度等逐步展开的，而这些制度的直接结果就是扩大了人们对政府信息的了解和把握，人们的视野得到空前扩大。

在知情权与政治透明的地位来看，先有知情权的宪法保障，再有政治透明度的提高，最后是知情范围的不断扩展。这是一种由权利出发，借助于政治透明化走向更大范围知情的客观过程，其发展路径是：知情权—政治透明化—（扩展了的）知情。前者是一种宪法权利，属于原则性的规定；而后者则是一种现实性的权利，表现为所知道和了解的政府活动信息。知情权是一种权利基础，离开了这一宪法基础，知情就成为一句空话，更谈不上政治透明；知情范围的扩大是知情权的实现和物质表现，没有知情范围的扩大，知情权利也得不到满足；政治透明化则是两者的纽带，是知情权的自然延伸，也是知情范围扩大的保障措施。正是政治透明化以及知情范围的扩展，才有政治透明度的提高以及对政治透明度的综合评价。