二、有限政府与政治透明

有限政府是权力受到限制的政府，其实质是一种试图协调个人权利与政府权力关系，在公民个人的适当自由范围和政府权力的范围之间寻求平衡的政府理论。一个良好的政治制度不应让政府负无限责任，政府的权力必须限定在某个界限以内，并且以不损害个人与社会的权益为准。

1.有限政府的渊源

首先，有限政府的历史渊源。“有限政府”不但是有限权力的政府，也是有限责任的政府。梁启超讨论君主立宪时曾说：“必君主无责任，然后可以责诸大臣。”^[38]因为君主若是行政上的最高首脑，就必将为政治过错承担最终责任。所以古代的皇帝经常下罪己诏，自己出头挨骂。这就是一种很危险的无限责任，等到罪己诏不管用，政权就危急了。中央集权制度和政治上的无限责任经常连在一起，其权力比较集中，政治责任也就相对沉重。所以我们说为什么一个良好的行政制度，不该允许、也不应鼓励地方把自己权限内的问题提交到上级权力部门去，因为这等于陷上级政权于不义。不管出天大的事，问责都是追问有限责任。政府的有限责任，意味着有限的权力。一种通常看法认为分权的目的主要是制衡权力、不致滥用。这个目的看起来好像是专门对付政府的，其实不然。分权还有一个对政府非常有利的目的，就像私人老板把钱拿到公司来接受产权上的限制，就能豁免经济上的无限责任一样。政府也必须把权力拿出来接受限制，才能获得一种长远的稳定性。

人类社会生活的基础是物质资料的生产，公民的一切实体性权利如生存权利、人身权利、政治权利、经济文化和社会生活权利等要么是物质财富的直接体现，要么是要以物质财富的生产和消费为其产生条件或存在基础。物质财富对国家权力的渊源关系也是如此：一切体现国家权力的国家机关如军队、警察、法庭的数量、质量、效率等都要以国家从社会提取的物质财富的有无和多少相对应，并靠这些财富来维持。离开了这些财富，无论宪法赋予国家多少权力都是没有意义的。因此，我们说国家权力的来源是公民的物质财富生产。因为物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的，然后才由国家这个公共机构加以提取。公民权利是公民劳动成果的转化和派生形式，国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会财富的转化形式。国家权力来源于公民权利，国家也应该平等地服务和从属于全体公民。

从这个意义上讲，作为国家代言人的政府就应该是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的幸福和福利。卢梭在《社会契约论》中指出：政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以使两者互相适应，它负责执行法律，维持社会的以及政治的自由。在这个意义上，政府是必要的，是保护个人权利的工具，通过它行使个人自由。但是由于政治权力集中在当权者的手中，由此政府也就成为公民自由权利的威胁。^[39]为了保护自由权利，应该将政府权力重新限制在保卫国家、维护社会治安、维护法律秩序等有限的地方，同时分散政府权力，在这里又回到了分权的起始点。

在市场经济条件下，市场是资源配置的主要力量。在这样一种经济运行机制中，经济人按照经济利益的要求，在看不见的手的引导下实施各项市场行为。国家的最大作用就是制定比较完备的法律，使个人能够自由自在地在他们的经济活动中追求改善其经济条件的利益。政府就好像一个守夜人，仅仅扮演着社会治安的维护者和社会公正的裁定者的角色，其发挥作用的空间却很小。事实上，市场和政府都不是完善的社会运行机制，而政府的作用只能弥补市场的不足，而绝不能取代市场，不应该插手私人领域，市场和政府是一对冤家，只能是相互依存并且各司其职而不能相互干涉。

在分权和法治政府条件下，既有利于避免官僚主义和防止政府的腐化，又可以使人民关心国家事务，加强对政府的监督。一切有权力的人都很容易滥用权力，要防止权力的滥用就要以权利制约权力，以社会权利制约国家权力。政治是一项具体而且有限的活动，它要求政府在使用权力时经济而有效，在影响范围上要受到限制。政府的作用是执行游戏规则，这些规则反过来也限制了政府的权力，也构成了防止任意滥用权力的法律依据。

政府的权力受被管理者权利和自由的限制，限制政府权力是宪政体制的核心任务。政府只享有人民统一授予它的权力并只为人民同意的目的，而这一切又受制于法治。限制政府权力必须是现代国家制度设计的核心和优先考虑的因素。可以说有限政府依赖于政府权力的分立和独立的司法制度以及违宪审查制度等。由于有限政府在本质上是“受法律限制的”政府，因而它在西方也被称为“立宪政府”，在一个国家中，如果政府是无限政府的话，那么这个政府就可以无约束地做它想做的一切，最终将成为一个专断而独裁的政府。因此，有限政府是适合宪政的政府，实行有限政府是法治和宪政制度的要求。

其次，有限政府与法治也有一定的渊源。权力在不同时代的表现形式各有不同，权力的行使促进了人类社会的不断进步，同时也在一次又一次地成为威胁人类共同安全的孽源。“苛政猛于虎”的论断实际上成为人们对权力的上述特性的综合描述。在古代社会里，人们可以通过寻找世外桃源逃避权力的魔掌，然而，在现代社会里，人们的足迹遍及世界各个角落，统治者无形的手也可以伸到任何角落，人们只好直面肆无忌惮的权力。人们对权力这种既渴望得到其带来的便利和安全感，又担心无从逃避权力的控制的矛盾心理，成为人们要求限制政府权力以防止对权力的滥用的直接心理源泉。

政府本来是应该保护每一个社会成员的自由和权利不受侵害的，防止任何人通过使用暴力、诈骗以及偷窃等手段获取权力和财富，清除各种形式的掠夺和强制。然而，事实上，人们都是唯利是图的，作为官员和政治家有一种自然的倾向和冲动去扩张政府行为的范围和规模，去追求自身的利益或利益集团的特殊目标，现行的宪法不能有效地控制政治家和官员利用决策程序对他人进行掠夺。于是，就有学者提出通过改革对政府权力施加宪法约束，这就是后来的法治政府的由来。

法治政府应遵循法治原则，法治原则由三部分组成：首先，法治原则意味着法律而非专横权力的绝对统治或优越性，它排斥政府权力的任意、特权甚至宽泛的自由裁量权的存在。其次，法律面前人人平等。民主制意味着对社会主体平等地位的承认与尊重，那么能够与此相匹配的法律必然也应该是平等对待其主体的法律，这里暗含着民主统治的理念。再次，宪法并不是个人权利的源泉，而是普通法院所确定和保障的个人权利的结果。^[40]从此原则出发，我们认为法治原则指的是一种法律和秩序而不是无政府状态，也意味着政府法治原则，即政府的权力来源于法律的授权，政府活动以及政府人员按照法律的规定行事，在违法的情况下必须接受司法调查和制裁。

然而，在现实社会里，政府的专横和权威仍然可以通过法律而不是旧有的命令表达出来，这样一来政府的专横本质并没有得到改变。要想使在法律之下运行的政府不通过法律滥用权力，就需要对立法者以及法律的实施者本身进行限制，这就要求履行分权原则。在专制社会里是不存在分权的，专制国家与民主国家的根本区别就在于一元的还是多元的社会结构。专制社会里，虽然也有一些不同的社会集团所构成，然而它们之间职能的划分不是为了制约政府权力，最多是出于“明主治吏不治民”的考虑，而且君主是最终的裁量者，权力总是由一些人去行使。在分权的民主社会里，司法权和行政权得到了分离，成为互相制约的权力主体。

在分权原则和法治原则下，立法机关权力有限的理念相应产生，然而立法机关仍有不能完全代表民意的情况，有时民主也可能会导致权力的滥用或者是暴民政治。这样人们考虑到对代议机关的权力进行适当的限制，主张加强公众对立法和行政机关的舆论监督，并实行多个代议机关的制度（如两院制），通过院际之间的分工，达到制衡立法机关的目的。

通过对政府和立法机关权力的一定限制，实现了限制政府的目的，阻止了一切专断的政治行为对社会成员的侵害，将政府侵害公民的机会降到最低度，其最终是要避免暴政。

2.有限政府与政治透明的关系

关于有限政府与政治透明的关系问题不妨借助公司治理和公共选择理论进行对比展开，因为在此形式下更能说明政治透明与有限政府的关系。

（1）委托—代理关系下的政府(www.daowen.com)

政治透明度的提高将改变各种政治实体之间存在的“信息不对称”、“信息分配不均”现象。在委托—代理（Principal agent）关系中“信息不对称”是造成代理问题（逆向选择、道德风险）的根源。因此，通过提高政府透明度，改善“信息不对称”，可望解决上述代理问题，并强化对代理人的治理。

在民营机构中，企业（经营者）是代理人，投资者（股东）是委托人，从两者关系上讲，企业向投资者或者顾客公开信息就是提高透明度。在政府机构中，政府或者政治家是“代理人”，国民（选民）是“委托人”。政府、政治家对公民公开信息，可以提高政府活动的透明度。无论是民营企业还是政府机构，在条件一定的情况下，要致力于加强对代理人的监督，就必须相应提高透明度。但是，提高政治透明的程度将会因为委托人所采用的治理机制的不同而有所不同。

股份制公司从市场筹集资金达到高效资源配置，就需要向投资者履行公开财务状况的义务。企业掩盖绩效不佳的信息、制造信息不透明，对谋求私利有利，而不是为了股东的利益。但是信息不公开并不总是对企业有利，当出现信息不对称的时候，由于难以整体评价企业资质，容易使股票市场过度低估其价值。在这种情况下，资质好的企业会为提高自己的价值而积极公开信息。相反，资质差的企业公开信息的动力就小。因此，就应该发挥金融分析师或评级机构的信息中介作用，或者强制实行信息公开制度，而不能仅仅依靠企业自律。

企业有一种天然的保持信息不公开的积极性，而这种不公开性对广大投资者来说则是不公平的，对于企业自身也具有一定的影响，因为市场价值的低估将会给企业本身带来经济损失，这种前景预测机制也会促进企业公开信息。如果企业透明度不够，委托人在获取企业信息方面处于不利地位，那么就不会看好企业的业绩和产品，从而中止与企业的关系，重新与其他企业建立联系。因此，提高企业（代理人）的透明度将会惠及委托人与代理人双方的利益。

与民营机构一样，政府也要提高透明度。

第一，国民作为股东有权在股东大会（议会或代表大会）上行使表决权，也有权进行投票，从而对政府执政发挥制约作用。这里选民是委托人，政府和政治家就是代理人。与民营企业所不同的是，选民对政府的制约是广泛而且分散的，这表明选民仅仅拥有一票的投票权，而且属于小股东。

第二，选民与政府的利害关系不是很一致。选民的选举活动只是实现了某种权利的事实结果，而且选举的结果标志着选民权利告一段落，而官员的权力则刚刚开始。对官员的约束也仅仅限于在下一次投票中投不信任票而中止政治官员的职权，而在此期间却脱离了选民的直接约束，然而这时有效的监督就是通过对该官员的知情，积极收集其政治活动的信息，以便在下一个选举过程中投不信任票。因此，提高透明度就成为当然的要求。

第三，公民向政府纳税，相应地享受到政府所提供的公共物品和服务。但是，这些服务和公共物品不同于市场上的购买行为，其负担和受益关系不明了。也就是说，在单项服务上，个人负担了多少，相应地享用了多少并不清楚。在这种情况下，公民不能像民营公司那样离开这个公司而到另一个公司，失去了自己自由的选择权。即使公民不满意政府所提供的公共物品和服务，也不可能去别的地方购买。因此，公民唯一的方法就是对政府发表看法和表达自己的心声，依靠这种途径来提高公共物品和服务的质量，就必须着眼于公共物品和服务。而供给公共物品和服务的过程，就必然要求政府对公民公开信息，提高透明度。

（2）公共选择理论下的政府

公共选择理论所关注的焦点是个人选择，公共选择归根结底是将个人选择综合在一起，转化成某种总体结果的过程。这一过程在私人活动中是市场过程，在集体活动中是政治过程。市场活动中，个人相互交换，相互作用，由此产生了宏观经济效果。在政治中同样是众多个人行动导致了一系列政治结果，其间的区别只在于市场中的个人不但直接承担个人行动的后果，而且承担宏观后果；在政治中，个人不承担个人行动后果而只是承担集体行动的后果。

这里的“理性”是指从事经济活动的个人在决策之前要经过仔细计算，力求一个对于自己最有利的结果，或者是追求他希望得到的结果，或者是追求他认为有价值的东西。在公共选择过程中，个人追求的是最大的个人效用，每个人都面对着一个不同的效用函数，表明个人效用取决于集体活动的数量或者是公共物品和服务的数量，或者是其他因素如理想、地位等。但是，理性原则并不总是意味着利己主义或是一味地追求个人利益，也会有人通过追求最大效用以满足自己慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。

政府行为是围绕着各种形式的政策措施与规章条例以及规章条例的讨论、决定与实施展开的。事实上所有议案或决策都是关于公共物品的，然而这些公共物品要借助于政治活动来安排它们的生产。对公共物品的需求是社会上的各个人对它的需求，但是不同的个人对公共物品的需求各有不同，而对公共物品的消费和生产却是统一的，无论你需要多少，大家都一视同仁地被提供相同的公共物品。而公共物品需求量取决于民主体制的两种制度安排：直接民主制与代议民主制。在直接民主制下，公共物品的需求量由投票人直接投票决定；在代议民主制下，公共物品的需求量需要先由投票人或者选民选举代表如议员，然后再由民选代表投票决定。

为了使公共物品的社会需求为每一个人同意，政治家不断调整税价，但私人则依据这些不断调整的价格信息相应调整并修改个人对公共物品的需求。这样发展下去，最终必然出现一个税价结构，所有人对公共物品的需求都基本相同。至此，这个议案就会为所有当事人同意而被通过。然而这种全体一致同意的情况是不现实的，需要花费大量的时间和成本，而且如果成员很多而且偏好各异时，通过议案的代价将会更高并超过实施议案所带来的好处，甚至难以达成协议。因此，人们考虑到，如果将不同的个人需求综合一下，按照过半原则投票，获得半数投票就作为社会需求的话，那么所有无差别的人都会享受到这一数量的公共物品，而且不会问及这些公共物品的质量如何。

投票人是利己主义的，他希望的是政府提供的公共物品能够满足他自己的偏好，同时自己承担的税收尽可能降低。投票人将会尽力支持一个能给自己带来最大净利益的政治纲领，投最符合个人意愿的候选人一票。此刻，投票人是理性的，他会慎重衡量损益并决定是否投票、将票投给谁。然而，他又缺乏与政治过程相关的候选人的信息，即“理性而无知”。在此，投票人是否投票关键在于他是否得到有关候选人的信息。得到这些相关的详尽信息，投票人衡量损益之后会作出自己的选择。因此，奥尔森、莱克和托利森在对投票理论进行分析之后得出结论认为：信息越容易得到，选民投票的频率就越高；选民越有参与感与责任心，投票率就会越高。

从公共选择理论中一个简单的例证我们不难看出，作为政治过程的选举活动，信息公开对公众参与选举投票积极性的影响是极其深刻的，关系到政治民主的广泛性和真实性，关系到人们政治责任感和政治觉悟的提高。

公共选择理论从公民个体的角度揭示了公共信息对公民从事政治活动的重要性，所阐明的是公民知情权方面的内容；而委托代理关系则从政府和公民社会两个角度揭示了政府提高透明度的必要性和可行性，是基于促进政治发展和监督问责的角度来说明政治透明重要性的。