一、公民宪法权利与政治透明

人民主权学说的提出和不断完善，是公民宪法权利的理论根源。人民主权论是西方古典民主理论最有代表性的理论，源于“主权在民”原则。这一原则也早已成为西方国家宪政精神的集中体现，成为西方民主政治制度的一块基石。当人民主权（popular sovereignty）观念成为普适价值之后，人民也就从被统治者成为国家机器主人，人民享有参与制定统治政策的权利。然而，民主理念的落实，全面实行直接民主是不符合“成本—效益”考量的，代议民主成为一个可行的替代机制，人民退居监督者的角色。然而，人民主权并不能停留于空洞的口号和抽象的原则，而应该在宪法高度予以澄清和界定，这就是公民政治权利的最初来源。

公民政治权利是“公民依法享有参与国家政治生活，管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利”^[31]。但这仅仅是关于公民政治权利的形式定义，因为这一定义仅仅指明政治权利与作为一种政治行为的参与之间的关系，并没有指明公民政治权利作为宪法上的制度设计的功能与本质所在。有的学者注意到了政治权利的功能，而且将其定义为“参与政府管理与影响公共政策之权利”^[32]。这一定义对政治权利的功能的理解仍显褊狭。因为，他关注的仅仅是公民权利的政治层面而忽视了作为公民个体所应该拥有的基本权利，例如，公民的财产权利和自由权利的认定。另有学者把政治权利定义为“社会成员实现利益分配的资格”^[33]。这一定义从利益考量出发，把握政治权利，较为深入地指明了政治权利的功能。不过，从结构功能角度来分析公民政治权利也有狭隘之感，因为政治权利不仅仅表现在功能上，还应该表现在政治权利赋予的前提设计上。因为如果不是从人民主权的角度来为人民在法律层面提供权利保障，而是从为民做主的层面由官员赋予公众以民主、自由等权利，那么这些权利也就改变了自身的存在基础，这些权利就成为上层的恩赐而不是自然权利，其逻辑前途可能就会将政治体系演变成为开明专制的代用品，而开明专制的实质就是精英政治，精英政治的结果则是精英主权而非人民主权。在前提假设中不存在人民主权考虑的情况下，政治发展的前途也不会最终走向对公民权利的保障。从根本上讲，社会成员实现分配的资格也没有以人民主权为前提。还有学者认为公民政治权利是指公民参与并影响政治生活从而得以在社会的政治生活领域实现人的内在需要的权利。这一定义包含了对政治权利的两项相关认定：第一，政治权利是公民参与并影响政治生活的权利，以此区别于公民的人身权利、物质权利、精神生活权利等。由于政治生活在本质上是主体间利益关系的特定形态（与公共权力相关的形态），因此对政治生活的参与和影响是涉及利益分配及其实现的。在这一意义上，可以将政治权利作为政治手段而存在。第二，在最终意义上，政治权利是使公民在社会的政治生活领域实现个体内在需要的权利，参与并影响政治生活则是达到这一目的的必经途径。因此，政治权利还应被认为是利益本身。这是超越了参与并影响政治生活这一层面而对政治权利的理解。^[34]笔者认同后者。

一般而言，宪法总是包含两大方面，即国家权力的划分和配置以及对公民基本权利的保障，基本权利的保障则是国家权力设置的最终目的。在民主和法治国家里，正是为了保障公民基本权利的目的才需要国家设置权力机构。日本宪法学家芦部信喜认为，宪法一词本来就非纯粹指称“国家政治秩序的基本”，而是超出了此种含义，揭示了“保障人的自由权利的独特的政治秩序”这一深远含义；换而言之，所谓的宪法，不仅意味着对国家进行一定的授权，并在形式意义上赋予其统治的正统性，主要意味着对其进行制约。^[35]而人权的规范才是宪法的基本规范，组织规范的存在归根结底乃是为了服务于人权条款。公民基本权利的保障程度也是衡量宪法能量的基本尺度。

宪法对公民权利无论怎样规定，如果没有相应的保障机制，那么这些权利就只能是一纸空文。我们比较世界上各个主要国家在保障公民权利方面的宪法措施，发现公民政治权利的保障主要通过以下几种模式：首先是对宪法规定的基本权利，其他法律规范不能加以任何的限制或者规定例外的情形。在实际操作过程中，对于宪法权利进行限制的情况，有些国家则实行有效的违宪审查制度。通过这种机制排除普通法律规范对基本权利加诸的、为宪法所不能接受的某些限制。这种保障机制本身成为宪法权利的救济制度。然而在事实上，即使在宪法救济措施比较完备的国家里，也不可能对公民权利不加任何限制，这也从另一个角度说明任何自由和权利都是有限的。其次是有些国家允许其他法规对宪法所规定的权利加以限制，这些限制也许是由宪法本身规定或者默示对其所确认的某些权利予以限制。例如，有些宪法规定：公民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。这种保障方式是通过普通法律而非宪法自身来实现对宪法权利的保障。但是，无论采用哪些保障措施，都是对公民权利的保证和维护。

宪政主义认为人民主权是组织政府的最高准则，政府只能基于保护公民权利而存在。宪政理论的基本精神是有限政府，即通过有限政府的制度设计实现公共行政的民主化、法治化和分权化，促使政府及官员采取负责任的行动。宪政理论延续了洛克对政府的怀疑和不信任态度，它将政府看做是“必要的恶”，认为宪法是对政府权力不信任的结果，主张通过对政府权力进行限制和制约，以避免侵犯公民权利和更好地保障人权。宪政的核心是约束国家权力和保护公民权利。宪政体制通过高度的政治智慧和精巧的法律技术，构成了现代政治文明的基本内容。随着宪政体制的建立和逐步完善，政府权力开始受制于宪法和法律。在宪政体制已然建立并发挥作用的情况下，由于实行政治与行政的分权和制衡体制，代议机关才能专门进行立法活动，监督行政运行。(www.daowen.com)

法治政府的出发点和归宿，都是为了维护人的权利和自由。法治政府建立在人性“恶”的假设之上，它对普通民众和政治权力均持谨慎和防范的态度。法治政府意味着法律具有至高无上的权威性，其他社会规范不能与法律相抵触；法律的制定和修改须经由代议机关审议通过；不仅社会公众应当遵守法律，政府机关及其官员也必须遵守法律；司法机关独立行使审判权。法律只有本身具有合法性，体现人本和自由、人民主权和程序正义，才能够具有至高无上的权威性。

依据契约原则，享有自然权力的公民让渡一部分由政治代理人行使，并给代理人规定了权力的限制和行使权力的程序，保留了撤回委托的权力，宪政过程中社会的法理化、契约化是它的精义。^[36]与此相辅相成，宪政中的政治权力必须尊重和保障人民的自由、平等，对人民诚实守信。不管是有限政府，还是责任政府都是以契约精神获取认同资源。所谓的宪政精神，也就是以宪法为准则来拥有、分配和行使权力的政治观念、风尚与传统。^[37]宪政精神对宪政有重大的作用，它决定着能否实现宪政。宪法到宪政的转化离不开宪政精神的引导，宪政与市民社会的形成和壮大具有一定的关系。市民社会的壮大，加上市民社会自身的种种缺陷，就有了国家存在的必要性，因为国家作为公共机构具有调节市民社会特殊利益的功能，同时这种功能的发挥是在市民社会互相让渡个人政治权力、建立共同契约的基础上的，这个契约就是政府和市民社会共同遵守的宪法文件。政府依据宪法文件行事，并对公民和自己的行为负责。政府的权力在宪法文件的约束范围之内，公民的权利得到宪法的维护和保障。

无论是从宪政角度，还是从公民权利角度，政府部门都应该积极拓宽公民政治参与渠道，同时人民也应该有权利知道作为政治共同体的国家机关是如何执行公务的，它是否按照宪法的规定维护和保障了公民权益，是否公正地执行了法律制度。宪法规定的公民参政权，包括公民参与国家管理的权利，选拔国家政治领导人的权利，在选拔之前有对政治候选人进行进一步了解的权利等。选举程序也是政治官员获得政治权威的唯一道路，是政府权威的法理来源。选举作为民主和宪政的标志之一越来越成为政治学界及政治实践者关注的对象，是公民依据自己的意志自在地行使公民权的过程。

宪法所确认的公民基本权利如表达自由权在各国宪法和国际人权公约中得到充分肯定。表达自由的范围广泛包含言论自由、宗教信仰自由、新闻自由等内容，其中批评政府的言论以及新闻界对政府信息的要求就属于这些权利。传统社会的权威是建立在神秘的、不可知的力量之上的，政治透明或者是政务公开就意味着神秘感的丧失。因此，政务公开或者政治透明的法理基础来自于宪法，而表达自由权的基础则是知情权。