一、要素构成

基于对政治透明概念和含义的系统了解，以及对其分类的界定，我们对政治透明的认识有了大致的轮廓。但是，透明度并不是一个狭隘的、单向的概念，而是一个对下层开放，并且对上级、同级开放的立体运行的政治过程，因此全方位地把握政治透明就应该从其供给者、受益者、监督者以及透明的具体内容等层面入手。

1.政治透明的供给者

政府是政治信息的最大拥有者，在促进全社会信息资源的开发利用过程中居于主导地位。既然政府在信息公开过程中处于主导地位，那么政府就成为政治信息的当然供给者之一。对政治信息供给者的认识在学界向来意见不一，但是主要反映四种不同认识：一是认为政治信息的供给者只适用于政府的行政机关（美国、日本）；二是适用于立法、行政与司法等所有的国家机关（欧盟）；三是除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织如执政党（新西兰）；四是除了国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业或者私法团体（南非）。^[14]除了政府机关作为政治信息的提供者以外，许多国家也不同程度地将具有公共管理和服务职能的公共企事业单位作为实施政治透明的机关，如丹麦的公共服务管理企业、法国的营造物法人、挪威的公共管理职能的私法人、澳大利亚的为公共目的依法设立的法人或团体、加拿大的国家银行和国家公司、新西兰的国家公司与大学、韩国政府出资设立的机关。英国2000年信息公开法规定，有义务提供信息的公共机关包括任何政府部门、国会两院、北爱尔兰议会、威尔士议会王的武装力量、地方政府、全国卫生服务机关、受国家资助的学校和其他教育机构、警察机关（特殊武装除外）、半官方机构和公有公司，等等。

在我国，根据我国政府信息公开立法实践，政府是指行政机关，以及具有行政管理职能的其他社会组织。从政治透明的发展趋势来看，其约束对象不仅仅是政府机关，还包括立法机关与司法机关，甚至还包括行使公共权力的其他一切社会组织。但应该明确的是，目前世界各国政治透明都是以行政机关的透明为重点考察对象的。随着时间的推移和民主政治的发展，未来的政府信息公开法规的适用机关应该包括立法机关、司法机关和行政机关。

政治信息的供给者首先应该是政府机关，行政机关和公务人员都负有组织和实施政务公开活动以扩大透明度的责任和义务。不仅如此，政府领导人还要有一种开放和透明的心态。过去人们总是认为政府工作人员理当比公众知道得多一些，这种陈旧观念在信息时代已经不合时宜。未来领导者的主要工作是提出问题，然后去解决它们。所依赖的工作方法是通过官与民之间的互信而不是传统意义上的控制，为官者所做的是真诚坦率的沟通，政府工作人员应该是公众的楷模，是教练而不是公众活动和创造力的牵制力量。政府政治参与容量的加大，使越来越多的公民和利益集团参与到政治生活中去，实现了知情参与、透明监督，这实际上是参与式管理模式的一个合理延伸。参与制的原则包括：尊重原则即对公民人格尊严的尊重，相信人民；参与原则即激励公民参与政治生活；解释原则即向公民解释法律和立法动机以利于建立一种开放、信任的环境；澄清原则即要求政府规则透明，权力和责任明确。

立法机构和司法机构应该对有关政府信息的真实性和可得性发挥积极的作用。例如，立法机关应有一个活跃的委员会，监督政府各项政策的执行，并促进各非政府机构对政府公共事务进行监督。在司法机构方面，有知情诉求的公民可以通过向有关机关的投诉，对政府不予公开或隐瞒不报的行为提出质疑，直到诉诸法律手段。另外，在政治透明层面上，应该要求各政府机关互相协调，将责任分清。在决定是否、何时、按照何种详细程度、向谁公布政府信息的过程中，运用斟酌决定权可能会损害政府信誉。政府往往更愿意公布有利的而不是不利的信息。长期不一贯全面遵守、及时披露这个政策，可能导致真实的政府运行状况的高度不确定性。那么最佳的做法就是，按照明确规定的、合理的预期，提供广泛的政府信息。

2.政治透明的受益者

所谓受益者是指享受政府所提供信息资源的、拥有知情权利的广大民众，也包括以公民身份生活在公众之中的政府人员。根据宪法关于公民权利的原则规定，任何人都可依据相关的信息公开法规，向行政长官或者是具体公务人员请求公开该行政机关拥有的行政文件。这里公开请求的是“任何人”，该词语所表示的外延自然是一国的国民（具有该国国籍的人们）。然而，在司法实践中，“任何人”的外延有了新的内容。任何人除了本国居民以外，还应该包括在本国定居的外国人。目前根据世界“各国信息”公开立法的实际，不难看出公开请求权主体均包括居住在本国内的外国人。在美国、日本等国的信息公开法规中，允许外国人和本国公民一样可以根据信息公开法提出信息公开申请并获得政府信息。对申请人的审查不规定主体资格、主观动机和目的等限制，没有居住地的限制，没有是否与本人有利害关系的限制和该信息作何使用的限制。

在立法过程中，立法参与者详细分析了瑞典、芬兰、美国、丹麦、挪威、法国、荷兰、澳大利亚等国进行信息公开立法的受益者群体构成，认为在本国居民和居住在本地的外国人之外，还应该包括那些无权利能力的群体。不难看出，信息公开请求权具有一定的广泛性。不过这样描述过于笼统，因为简单地以外国人和本国人这种二分法不能从政治的视角更深地加以区分，找到我们追寻的目标。我们尤其强调公民个人作为受益者的重要性，因为，知情权是个体的行为，不是一种集体行为。如果能够在个体层面上满足知情权，那么，个体量的积累就是一种整体性的知情满足，由此才能实现整体效应和规模效应，受益者才是比较广泛的，而不是个别人。

将以公民身份生活在公众之中的政府人员本人作为政治透明的受益者，是从法律面前人人平等角度来衡量的，体现了法律的公正性和全覆盖性，是对“任何人”的一种更加清晰的解释和阐述。政府虽然在信息把握方面处于优势地位，但是官员以及公务人员作为社会中的具体一人，在获得政府其他信息方面居于受益地位，但同时也处于不利地位，因为信息是海量的，任何一个人不可能完全占有所有信息，他也需要了解属于自己领域之外的其他信息。他们获取信息权利得到保障是“以人为本”理念的本意，也是法律面前人人平等的具体体现。

在立法和司法实践过程中，公民作为政治透明的受益者的权利也得到了法律保证。各国的立法实践证明了这一点，例如泰国政府信息公开法规定，官方信息法适用于两个重要的方面：一是保证公众获得政府信息的权利，一是保证个人信息的隐私权。根据官方信息法，国家机关必须在政府公报上公布影响公众的信息，将所有公共信息及其索引供公众查询，并根据个人申请提供信息，同时为保护个人隐私，国家机关应尽量减少收集个人信息，以减少国家机关对个人的监督。^[15]

3.政治透明的监督者

政治透明的提供者是各级政府机关，而各级政府机关本身在信息公开方面又缺乏一定的积极性，其公开什么、公开多少、公开内容的真实性等虽然在信息公开法中会有所涉及，但是，如果缺乏必要的监督机构和运行机制，那么信息公开的质和量就会得不到保障。为了将政治透明规范化、制度化，就应该在政务公开的实施主体之外设立监督的主体和建立相应的机制，以便督促信息公开，保证知情权得到尊重。

在目前世界各国的信息公开立法实践中，对政治透明的监督问题，一般都采用行政监督和司法监督两种方式。受“自己不做自己的法官”的“自然公正”原则的影响，西方许多国家规定，在一般情况下行政监督和司法监督只是监督的两个阶段，应该在这两个监督程序之外寻找更多的监督者来行使监督权利。政府机关在除了接受行政和司法部门的监督以外，还应该接受来自社会各个阶层的监督，这就要从官方和民间两个层面来分别进行界定。

那么，根据黑格尔的逻辑，国家与社会是分裂的，国家所代表的是人类活动的理性和普遍原则。作为政府存在的对应主体是官僚以及由他们组成的官僚体系，在黑格尔看来这些官僚和官僚体系是构成国家和社会的中介物。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能统一。这也就意味着国家和社会的整体性是根源于官僚和官僚体系，正是由于官僚和官僚体系的存在才赋予了分裂状态的国家与社会以整体和有机性。^[16]从国家、官僚、社会三分法我们可以认为，实施监督者应该是：国家机关包括司法、行政、立法等官僚机构的上层机关是法定的监督机关；社会上各个团体和个人是来自社会的监督力量，另外，还有活动于国家政治层面的政党与社团组织，也肩负着对政府官僚进行监督的责任，不过他们的监督具有民主监督的功能和特性，因为任何一个社会团体和政党都属于多元社会的一个基本存在单位，代表着不同的利益集团。利益集团和政党为满足自身所代表的群体利益就必然积极监督政府官僚机构，促进信息公开。同样，官僚机构本身也应该通过内部规章制度来规约自身的公务活动。

关于监督者我们可以进一步将其分为法定监督者和公民监督者。法定监督者是指根据法律规定，在实际政务活动中肩负着监督职能的政府机构，例如国家机关中的立法机关、司法机关，还有行政机关的上级机关等。在最高行政机构，其监督的法定机构仅存在司法监督和立法监督。公民监督则指的是公民个人、社会团体、利益集团、政党等社会力量，他们比较关心政府的信息公开活动。政党作为监督者发挥着至关重要的作用，是民主监督的主要力量。事实上，民主党派的监督应该在立法机关内部发挥重要作用。不过，在民间依然还有存在于体制以外的政党组织，它们的监督作用依然不容忽视，也是监督者的组成部分。当然，这些来自公民和社会团体的监督应该以政治民主化为前提，因为那样的政治环境下人们对参与政治有一定的积极性。在政治冷漠的情况下，公民参与到政治监督过程中并发挥相应作用的可能性极小，因为政治冷漠的直接原因就是因为公民对官僚集团的不满，而且这些不满也缺乏畅通的表达渠道，政治成为与他们无关紧要的身外之物。(www.daowen.com)

4.政治透明的内容

政治透明的内容是指政府所要公开的有关政府活动的过程与结果的信息。政府在行使职权时会获得或掌握许多信息，但是哪些信息公众可以得到呢？

联合国教科文组织建议各国政府努力使任何人都有权使用属于公众的信息，其中第一类就是政府信息。这就意味着，政府信息中属于公众的信息应当公开。一般而言，政府部门可能掌握的信息包括以下几个方面：一是属于某个人的特定信息，例如行政机关在从事具体行政活动时对行政相对人信息的了解与掌握；二是政府部门行使职能的有关信息，例如其职权范围、行使程序等；三是政府部门组成人员的信息，例如政府部门各任职人员的年龄、性别、职务、学历等；四是政府部门行使职能过程中所产生的信息，例如制定的规范性文件、为公众提供服务的程序和方式等。

判断信息是否属于公共信息，其标准有以下几点：首先，这些信息不涉及具体的个人，但作为国家公职人员的私人信息除外；其次，必须不影响或涉及国家机密、商业机密和个人隐私；再次，必须是公众都可以利用的政务信息。此外，对于政府机关而言，能够公开的信息只能面向社会公众。政府信息公开范围确定的方式不外乎两种：一是列举式规定，即对政府信息公开的范围作出详细的列举规定；另一种是概括式加排除式规定，即首先作出概括规定，比如政府所掌握的信息都应予以公开；然后作出排除式规定，即规定有哪些信息可以不予公开，这两种方式各有利弊。第一种方式的优点是明确性、操作性强；缺点是它无法将所有的情况列举全面，有可能挂一漏万。第二种方式的优点在于更具灵活性，但操作性相对较差。^[17]

除了上述所界定的范围，笔者认为政治透明的范围还要进一步界定，使之更加明确，更加具有可操作性。我们不妨从心理、实际和理想三个层面考量政治透明的内容。

心理范围所表达的内容是指政治透明的受益者与政治透明提供者之间的信息博弈过程。政务信息公开法无论在颁布以前还是在颁布以后，掌握信息的政府人员对于发布政务信息具有一定的惰性，他们甚至不愿意主动、完全地将真实信息公之于众，而是千方百计垄断信息资源，从而使政府充满神秘感。而公众为了自身利益或是为了公共利益则是千方百计获得有关政府活动的信息。这样就形成了两种无形的期待范围：一面是政府官员心理期待的比较小的公开范围，能不公开就不公开，以尽量地缩小公开的范围；一面是社会公众期待政府将更加广泛的信息向他们公布，尽量扩大知情空间。事实上，政府所掌握的信息由于这些惰性的影响而有一种数量趋于缩小的趋势（在没有民主监督和政务公开立法之前），而公众信息的获得量也就相应减少，其中还有一些信息的真实性、可靠性、及时性也值得怀疑。不过，在宪政民主制度下，这种情况正在逐步改观。政府信息公开的立法实践证明，政治透明就是要在政府行政自律的基础上，将政府活动暴露在阳光下，使政府活动与百姓要求逐渐趋于一致，政府活动由强调管理逐步向强调治理转变，行政权力逐步弱化，日益减少强制性的行政范畴，民主管理领域得到拓展。

政治领导者的活动越神秘，“灰色”的东西就越多，从而驱动人们的好奇心。由于领导活动与被领导者有着不可分割的关系，使被领导者对领导活动所产生的“灰色”的东西极为关心，如果被领导者对领导活动的欲知诉求长期得不到满足，便很有可能转化为干扰领导活动的掣肘因素，或者由于不了解内情而帮了倒忙，极少数人还会故意扰乱政务活动。不管出于何种原因和动机，其结果必然会使领导者处于阻力重重的境地。所以增加政治活动的透明度就成为化解人们心中谜团的有效方剂，它可以有效地减少干扰行为，减少掣肘的频率。它使公众对领导的活动有了一定的了解，减少了阻碍领导活动的因素，把掣肘因素消化在监督过程中，减少了实施过程中受制于人的情况；它满足了被领导者的自尊心和民主权利，减少了领导工作的阻力和复杂性。

孔子曰：上下同欲者胜。要想使自己周围的公众都成为自己能够调动的力量，就要让他们切实感到自己是这个组织的一员。普通公民的主人翁责任感来自于组织的领导者对员工的信任，让他们求知的诉求得到适当的满足，让他们了解组织活动的规则和活动结果，了解领导活动的相关信息，让他们感觉到他确实是这个集体的成员。否则，如果仅仅靠领导者个人的热情去领导，那么这个领导者就像是一个粗心的牧羊人，自己兴奋地跑出很远，蓦然回首发现他的羊群已经离自己很远了。从心理学的角度看，人们都有一种参与组织的欲望，信息社会给这种欲望提供了实现的空间。为了实现个人价值，获得更多的个人利益，人们不再被动地接受别人的管理，而是积极地参与到管理过程中去，原来盛行的单向式管理已经逐渐向交互式互动管理迈进。事实表明，只要加强同公众的沟通，就能够拉近与他们的感情距离和心理距离，增强他们对组织的认同感，决策就很容易得到下属的响应。在共同活动中，他们会积极地贡献自己的智慧，创造性地完成工作。沟通不仅可以联络感情、传递信息，还可以利用其他方式提高沟通的效果。

在正常情况下，一个国家内不会有很多关于政府和政治领导人的谣言。如果领导人以一种居高临下的姿态看待普通民众，什么信息都不公布，没有一个畅通的信息沟通渠道，就会引起普通公民对政治领导者的猜疑，从而使一些并不一定属实的谣言被描绘得绘声绘色，给政治领导人造成不良影响。谣言的发生大多没有根据，许多人会因为不了解具体情况而信以为真。政府不向公众公布真相，就会使谣言满天飞，使人们内心惶恐不安。普通民众都希望自己的政府是透明的、开放的、诚实的、信用的。由于政治信息不公开会降低人们对政府的信任度，那么客观上就要求政治领导者促进信息流通。领导者应该保证上下交流随时进行，经常主动争取人民的意见，听取公众的呼声，让那些关系国计民生的工作计划、决策过程和执行结果公之于众，并让他们看到官员们努力的状况。公众越了解政府目标，目标与公众要求越贴近，公众对政府的向心力就会越高。政治统治不能简单地从制度安排入手，而要在感情需求层面满足普通公民受尊重的要求，满足其知情需要，这样会达到信息封闭所达不到的效果。

另外，政治透明从内容的深度和广度来看，还有实际范围和理想范围的区分。

实际范围，也叫事实范围，是政府机关现实所做到的公开和透明情况。实际范围的衡量仅从政府公布信息的数量来判定不免有狭隘之嫌，因为人们对信息要进行正式、有效地把握，否则，就会被虚假信息所误导，所从事的业务的结果会走向反面。因此，衡量政治信息的实际范围要考虑到政治信息的量、质和获取渠道。政治信息的“量”是指能够提供的信息的数量。一般而言，能够公开的信息应该全部公开，不公开的只是其中的一小部分，而且是在万不得已的情况下。政治信息的“质”建立在信息公开的量的基础上，没有一定的量也就谈不上质的问题。而“质”需要从这样几个因素来把握。第一个因素是信息的真实性、新颖性、相关性，其核心要素是真实、准确、适当、及时、可信。信息的真实性要求政府机关不能故意隐匿或提供虚假信息；信息的准确性要求政府机关应该提供能够最大限度满足公众需求的信息；信息量的适当性要求政府提供的信息应兼顾各种利益，协调好国家、集体、个人三者之间的关系，尤其要平衡公共利益、国家利益与个人隐私和商业秘密等因素之间的关系；信息发布的及时性要求政府应该按照程序，在法定的时限内进行发布而不得拖延；信息本身的可信性则要求信息具有权威性，使公众可以信赖。信息获得的渠道是指公众获得政府信息的方式和途径。

实际上，公众获取政府信息的渠道越多越好，越方便越好，囊括了为了方便公众所有的程序和方法。不过，取得渠道要限定在法定程序以内，不能通过不正当手段甚至非法手段去获得政府信息，那样，就不是政府透明与否的问题，而是一种违法行为。从公众利益出发，制定简洁的获取程序，通过便利的设施以及简单的方法就可以获得政府主动公开或依照公众申请公开的信息。另外，政府信息也应该被广大公众自由地、广泛地、公平地获得，最大限度地满足公众的知情权。政府依据自身利益发布，并且从质、量以及获得渠道三个方面综合考量，就是政府政务公开的实际范围，也就是政治透明的实现程度。

理想范围也叫理想状态，是公众对信息公开所期待的状态，是对信息公开的最高要求。就目前世界各国所颁布的信息公开法来看，这些法律确立的一个重要原则就是公开原则，而不公开则属于例外，这项原则已经成为世界各国制定类似法律的标准。公开原则所表达的精神实质就是能公开的全部公开，不公开只是例外。但是，这种尽可能的公开还要以保密法规为准绳。事实上，世界各国的行政机关大多以保密为借口限制信息公开的范围。因为泄密和责任承担是紧密联系的，保密越多，责任就越少。但是，随着保密传统的打碎和扬弃，在信息公开的“量”上应该是越多越好。

具体而言，政治透明的范围应从四个方面进行细化：首先要规则透明，即政治透明要有明确而且全面的制度安排。这些制度不仅包括政府运行的制度，还应该包括政府如何推动政务公开化的制度设计，不能造成透明无章可循。其次是政府部门之间以及某个部门内部分工的明细。公众了解分工原则就会知道如何在政府机构中得到相应的服务。再次是责任分明，这是对分工明细的更进一步要求，因为分工明确也就意味着明确了各自的职责，也相应提高了责任感。但是责任不会当然地提高，需要公众的有效监督，而责任分明也会方便公众了解政府行动。最后是职权分明。在政府部门之间一定会存在责任的重合与交叉，那么这些交叉与重合的责任应该由谁来执行就成为行政工作正常运行的关键。由于缺乏协调而使一些重合的责任无人问津，而当公众需要得到服务时就会遇到政府部门之间“踢皮球”的现象。职权不明也直接妨碍政府工作的顺利开展，公众对政府的不满就会日积月累，久而久之政府就会由于在信息发布方面不作为而失去公众的信任，由此带来的公众不满也会增加。这样的恶性循环带来的结果是政府失范，如果再受到别有用心的煽动和蛊惑，人们的不满情绪就会不断膨胀，随之而来的就是政治动荡的发生。由此可见，政府部门职权透明何等的重要。

透明、廉洁、民主的政府蕴含着这样几个要求：公共权力主体依照法定程序产生，并且通过有效监督防止权力腐败；政府要能够代表最广大社会成员的利益，并有各种保障和实施措施；政府能最大限度地动员和公正分配各种社会资源。最大限度地公正配置政府信息资源，一方面是作为政府的责任要求必须落实的，另一方面信息的公正配置也可以为政府顺利开展工作大开方便之门，可谓相得益彰。