三、政治透明的分类

关于政治透明的分类在笔者所能见到的文献中，有两种代表性的观点。首先，美国的班克斯通在进行政治透明分类时，将政治透明分为三个层次，并且按照逐步透明的顺序排列。第一个层次是“看到而不能说”，即决策程序公开，但是，公众不能评论；第二个层次是“看到而不触动”，即决策程序公开化，公众可以批评，但是不能直接影响决策过程；第三层次是“能看而且能够参与游戏过程”，即可以影响决策过程。在对这三个层次的分类进一步说明时，他认为，“一个组织并不必然完全适应某一类型，例如，组织可以选择某些决策公开化，并且在‘看而且参与’的情况下，人们可以参与某个决策并具有最终决策权，而且选择那些不是完全符合于公共意愿的事情”^[9]。

另一种观点是直接将透明与不透明进行区别，但其值得注意的是对不透明的指标进行了严格区分。在欧洲央行2001年1月的运行报告中，学者彼特拉・格拉茨（Petra Geraats）认为目前的资金运行状况分为透明与不透明两类。^[10]透明意味着能够“透过现象看本质，有效的披露应当包括披露更多的信息（即充分披露），还包括以恰当的方式披露恰当的信息（即相关性和重要性）”。当然这些信息必须建立在相对可靠的基础之上。不透明（opacity）是指在商业经营、财政金融、政府监管等领域缺乏清晰（clear）、准确（accurate）、正式（formal）、易理解（easily discernible）、普遍认可（widely accepted）的惯例。不透明的指数包括以下几个指标：政治准则的不一致性程度；典型的投资者获得私营部门信息的难易程度；与政治准则有关的不准确性程度；私营部门对政治准则的遵循情况；政府部门对政治准则的遵循情况；社会公众对政治准则的遵循情况；政党以及各种利益集团对政治准则的遵循情况；地方政府对政治准则的遵循情况；各级政府机构提供正确信息的程度和积极性；上级政府部门获得下级政府部门信息的难易程度；下级政府获得上级政府部门信息的难易程度；公众获取政府部门运营风险水平信息的难易程度。^[11]

上述两种分类都有一定的合理性，因为它从某些方面帮助我们进一步洞悉了政治透明的相关内容；但是，也存在一定的不足。例如，班克斯通的分类标准是站在政府角度，对政府信息进行了简单分类，也就是向公众说明，哪些信息是可以知道但不能参与的，哪些可以知道但是不能怀疑的，哪些是可以知道又可以参与的，等等。这种分类有些简单而且有笼统之嫌，只是给大家一个初步的信息分层，处在核心的是“可知而不可求的”，其次的是“可欲而不可疑的”，最后的是“可欲又可与的”。格拉茨对透明的两分法也有一定的弊端，他让人们无法把握两者的真实界限。我们这里所谈的分类其实是对透明所涉及类别的界定，而不是对不透明的信息进行分类。

1.从广义政府层面分类

从广义政府的角度来看，政治透明可以被分为：立法透明、行政透明、司法透明等。

立法透明是指议员的选拔以及立法过程与结果公开的综合评价。立法透明包括：首先，立法人员选拔的透明。议员或者人民代表在选举之前的各种相关情况要公开，以利于公民对他们的了解、选择与监督。这方面西方国家比较成熟，因为它们让议员到其所在的选区进行演讲和辩论，让市民真正了解他们，对他们的言行进行监督，使他们兢兢业业而不敢懈怠。其次，立法过程的透明。立法过程要充分了解各个阶层的利益，要邀请不同阶层的代理人士旁听或者直接观摩法律草案的辩论和制定过程，避免暗箱操作。再次，法律条文的透明。在法律制定以后及时地公之于众，公众可以依据法律的规定，监督公务人员的行为，预防腐败行为。另外，立法过程从法案的提出、论证和审议都应有较大的透明度，以利于公众参与，使法律反映时代的要求，符合人民的利益，才有利于贯彻执行。

行政透明是指政府在执行权力的过程中公开相关信息的综合评价。行政机关作为执行机关，在执行过程和执行活动结束以后，有义务将执行过程与结果向公众公开，以利于公众监督。透明化管理实际上是服务性管理，它与商业服务所不同的是，它不是直接收钱，而是通过财税体制来间接收取支撑政府部门服务和运作的费用。行政部门提供服务和公共产品的数量与质量如何，就要由公众进行评判，然后根据评判结果给予一定的经济补偿。那么公众的评判根据就是政府的政绩表现，包括每个官员的行为方式等，这样政府行为怎样透明、如何透明、透明程度如何将直接影响公众的评判结果。从服务型政府的角度来看，行政透明度至关重要，它关系到官员的选拔、评判和去留。因此，行政透明就包括：行政官员的选拔和任用信息公开；行政法规的基本透明；执法过程和结果透明等。另外，从依法治国的角度来看，行政人员的工作过程即依法行政是依法治国的关键，也是现代国家运作的特征。由于行政权力的强势有历史根源，行政权力扩张成为许多现代国家实际运作中的通病，增加行政透明度就格外重要，唯有如此，才能将行政权力限制于法定范围之内，才不至于滥用自由裁量权，才有利于公众对行政权力的监督，一旦发生失误才能得到有效救济。因此，行政透明也就属于政治透明的一个方面，应该引起人们对它的关注。

司法透明要求司法活动保持透明和公开，其主要表现在两个方面：一是透明内容的不断扩张。例如，要求司法规范性文件公开、案卷公开、执行公开，还有司法资料、司法信息情报的公开等，这些内容是审判公开基本含义所不能涵盖的。^[12]二是透明方式的逐步多样化。审判公开就其表述和内涵而言，要求法院在审理案件过程中做到公开，侧重于整体考虑。例如，司法透明不仅要求裁决文书公开，而且还要求法院的裁决文书以整体的方式、以适当的形式有效公开，便于公众查询和索取。公众不但可以亲自到法院查询，还可以通过官方网站进行查询。另外，基于对公民参与权的尊重，司法透明不仅要单方面公开，还要与公众之间建立起互动机制，使公众不只是被动地知情，而且还能反馈自己的意志和利益。同时，司法公开也是司法独立与公正的有力保证。^[13]司法机关及其权力行使是现代国家维护社会正义、保障公民权利的最后一道防线。司法权的独立和公正，是各国人民追求的目标。为此，必须把司法权的行使置于公众有效的监督之下，司法权的行使必须具有与之相适应的透明度。

2.根据透明所涉及的不同对象分类

根据透明所涉及的不同对象，我们可以将透明分为：责任透明、参与透明、信息透明等。(www.daowen.com)

责任透明指的是政府官员或有公共权力的政治人在履行自己职权时，将应该承担的与职权相当的责任向社会公开的一种运行状态。如果官员只是履行权力而没有相应的责任，那么很容易导致官员们报喜不报忧，遇到功劳大家利益均沾，遇到责任则互相推诿；遇事盲目上马而不计任何后果。这种行为的结果必然给社会和公众造成难以挽回的损失，而在追究责任时，却找不到具体的责任人。所以在公共领域应该引入责任机制，将责任透明化，以利于公众监督，而官员也会在履行权力之前三思而后行，经过细致的调查研究然后再进行必要的安排，避免不必要的损失或者将损失控制在最小限度。责任透明实际上是要求公共部门树立责任意识，提高履职责任感的一种政治运行机制。

参与透明指的是公众在参与政治过程时，要将参与的规则、对象、内容、范围等公之于众，以方便公众真正参与到政治过程中去的一种运行机制。在参与型社会里，广泛的政治参与是政治民主的主要外在形式，而参与透明则是满足参与诉求、扩大政治参与范围的重要保证。如果没有参与透明，规则不明朗、对象不清晰、内容含混、范围模糊，那么政治参与会带来反面效应，政治参与者会由于受其他社会言论的诱导，而通过非正常渠道参与政治。其结果是社会稳定被破坏，这不是作为政治体系所乐于见到的。而参与透明则是人们有序地参与到政治过程中去，遇到不同政见或新的见解，可以通过明确而又制度化的路径得以化解的有效途径和制度性手段。可见，参与透明也是政治透明所必需的，是政治透明的一个支撑点。

信息透明是指除了国家机密和商业机密以外，与政治有关的信息必须向公众公布的一种运行机制。信息透明是政治透明的基本内容和本质属性，这里无论是责任透明，还是参与透明，归根结底都是与这些事务相关的信息的透明，而不是其他。离开了信息透明，透明也就失去了意义。

3.根据透明运作的不同领域分类

根据透明运行的不同领域，我们还可以将透明分为：政治透明、经济透明、程序透明和运作过程透明。

政治透明是本书的核心，是关于政治统治的相关信息的透明，这些内容由于涉及面比较广，而且前文已经清晰地进行了定义解析，所以这里就不再过多讨论。

经济透明指的是经济领域内与国计民生有关的经济政策的制定与执行以及运行过程与结果的透明，主要包括国家宏观经济政策、国际经贸政策等的透明。国家宏观经济政策透明包括会计制度的透明、经济领域审计结果的透明、国家财政预算或决算结果的透明、经济政策审议与结果的透明等。例如国家年度经济发展情况的统计结果需要向人民汇报，每年财政投入与产出的对比关系包括盈余与赤字都要定期向人民公布。国家宏观经济政策透明还包括金融领域，诸如货币政策、金融政策、汇率政策等的透明。紧缩的财政政策、宽松的货币政策等都需要有一定的事先通报与安排，以赢得社会各界包括国际社会的理解。另外，政府经济部门运作过程中的有些领域也要公开透明，诸如工程建设、土地使用权或矿权出让、政府采购、国有产权转让、医药采购、国有企业投融资、公共资源的招投标活动等。国际经贸政策的透明包括对外经贸政策与法规、政策执行情况的透明。例如，国际间经贸交流的政策法规、汇率的变化情况、对外商投资的政策与导向等需要事先通报，以利于国际经贸顺利开展。然而，无论是国家宏观经济政策、金融政策还是国际经贸政策，如果这些领域出现问题，那么这些相关问题最后仍然要通过政治途径来最终解决。因此，经济透明实际上是政治透明的延伸，而且经济运行也要靠政治领域的政策法规的规范，因此经济透明是经济领域的政治透明，是政府经济部门政策法规的透明。

程序透明其实也是政治透明的一个方面，不过由于其对于政治评价的特殊性，因此将程序透明从政治透明中抽出来成为一个领域来关注。程序透明主要指的是司法、官员选拔或经济领域运行按时间先后或依次序安排的办事步骤的透明。离开程序的透明，司法行为、官员选拔或经济运行就会造成杂乱无章的局面，从而使司法过程、官员选拔或经济运行失去公信力，进而失去国家权威，带来社会失范，最终导致整个社会陷入混乱状态。程序透明的建立，首先有利于维护和实现人民的民主权利。除了涉及国家机密、个人隐私和某些特殊的程序不能公开外，公民有权了解一切他们应该知道和希望知道的活动程序。从某种角度看，人民群众知情越多、越广，表明民主的程度越高。其次，程序透明有利于接受群众监督。实行程序公开透明，让人民群众对有关决策和程序的正误优劣、候选人的政治业绩提出建议或意见，可以防止因暗箱操作带来的消极影响，将违法乱纪行为消灭在萌芽状态，从源头上预防和治理腐败。再次，在司法领域树立程序公开的意识与观念，允许当事人查阅案卷、询问证人等活动，可加强司法人员的责任心与危机感，避免一些灰色的“内幕交易”对司法权威的破坏；可以避免“瑕疵证据”进入审判，使问题争议直接进入焦点，也不因司法运行无序而耽搁诉讼时间，也可避免和杜绝因为案件办理过程中的拖延而影响诉讼进程，保障了有限诉讼资源的充分利用。最后，党政班子人员财产、品德、能力等方面情况的透明，可以使人民群众对选举进行强有力的监督，从而破除换届工作中“少数人议事、小范围决定”的弊端。可见程序透明对政治文明的建设起着至关重要的作用，不过人们对程序的尊重和程序文明的构建是程序透明的先决条件。

运行过程的透明指的是权力、公共政策以及与公共政策有关的运行过程应该让公众知道，或者方便他们质询。与权力运行有关的诸如领导班子建设、重要议事决策、干部管理、党代会常任制和党代表任期制、基层组织建设、党风廉政建设及其他需要公开的事项，也属于公开透明的范围。目前从中央到地方的党委政府部门为更好地推动信息公开所建立的权力公开运行专网，将党组织基本信息、党组织运行情况（包括党组织发展规划、重要决策、重大改革措施、重要事项办理以及干部变动、考察、选拔、任用和培训、考核、奖惩等情况）、党组织考核情况以及工作动态和进展四大方面的主要内容在网上进行公开，就属于运行过程透明的现实体现。运行过程透明是诚信社会建立的基本前提，因为，敢于将运行过程公开本身就有做事问心无愧的心理准备，而这种心态的长久发展和影响带来的是整个社会的和谐与诚信。

此外，与程序透明和运作过程透明都有关系的还有一项就是选举透明，因为选举透明指的是选举程序以及选举过程透明的统一。在多党制国家里，参加竞选的政党和被选举人要将自己的业绩，对时局的分析和政见向选民公布，以便选民决定由谁充当维护自己利益的代言人。在政党比较单一的国家里，也存在很多的选举过程。这些选举在进行过程中都需要将候选人的政绩以及对自己执政前景的设想有一个清晰的交代，以便选民了解他们，从候选人当中进行遴选。另外，各国在进行选举之前都会制定比较详细的选举法，以利于选举活动的顺利进行。因此，无论从选举程序还是到选举过程，都需要一个公开透明的过程，只不过程序透明要求的是法律规范，而过程透明要的是选举进程中对选举信息的了解。