二、实践推动与探索

政治透明作为政务公开一个更深层、更高意义上的词语表述在文献中出现是在改革开放以后的事情。但是，关于政治透明的表述经历了一个逐渐演变的过程。就笔者所掌握的文献而言，有关“透明”的提法最早出现在1947年签署的“关贸总协定”的条文中。^[36]在阐述世界贸易组织的基本规则时，其中有一条就是透明度原则：透明度原则^[37]即要求各国的贸易政策及政府的管理行为要透明，成员各国间发生纠纷时，以公布的贸易政策为解决依据。进入世贸组织以后，各国的政策不能随意更改，如需更改要经别国同意，并且定期接受政策评审。协议中的透明度原则就要求其会员国将国内相关政策、法规和行政文件向会员国公开。这种原则性规定发展到今天，逐渐演变成为国际经贸领域的通用规则。然而，国际经贸领域的大多数主体是主权国家，而且所涉及的政策、法规大都牵涉政治，因此这里的透明度原则在相当程度上实际就是政治透明度原则。

国际透明组织是于1993年为反腐败而成立的非政府机构，它将财政、经济领域的透明作为遏制腐败的一种主要工具，并通过发布年度透明指数来综合评价世界各国政府的清廉程度与腐败排行榜。^[38]透明国际^[39]虽然是一个非政府的国际组织，但是，该组织所进行的反腐败国际合作却起着重要作用，每年推出的世界各国透明情况排行榜，不仅对世界各国的政治清廉状况发挥着推进作用，其所进行考核的各项指标也逐渐成为考察一个国家清廉与否的参考指数。由于透明与否牵涉政府的形象与权威性，因此这个非政府组织的年度评估活动发挥着政治风向标的作用，从侧面印证了提高政治透明度的重要性。

在西方国家最初推行政务公开，促进政治透明，是通过一系列相关法律文件实现的。但是，透明度概念的提出却经历了一个从认知到逐步应用的过程。透明度的实际应用散见于一些国际间的贸易文件之中，而透明度原则1947年由关贸总协定正式提出后，经乌拉圭回合谈判纳入了各个多边贸易协定，现已适用于国际贸易的所有领域，成为货物贸易、服务贸易和知识产权保护中普遍遵循的一项基本原则。鉴于各缔约国利用关贸总协定设置的保障条款（GATT第19条）的漏洞，以保护本国某些产业和贸易利益为名，无限扩大受保护的范围，利用高关税或非关税壁垒阻止外国商品进入，造成贸易上的歧视，严重妨碍国际贸易的发展，GATT—1994乌拉圭回合中又建立了贸易政策审议机制，透明度原则得到了继承和加强，希望借透明度原则约束各缔约国的这类行为，从而达到消除贸易歧视，创造一个公平竞争、贸易自由的良好市场环境的目的。

1998年9月，巴塞尔银行监管委员会（Basle Committee on Banking Supervision）发布的增加银行透明度的研究报告中，对透明度定义^[40]进行了界定。定义从功利主义的角度阐释了增加透明度对财经领域健康运作的积极意义，不过该阐述依然是一种对透明度本身的价值认知，并没有强调其在政治领域的影响。

后来，透明度被逐步应用于国际财经领域的反腐败活动中。透明国际借用透明指数来描述世界各国透明的程度。因为透明国际的非官方性质，其所得出的关于透明的指数也只是一种数字表达，对各国产生的实际影响也会有很大差别。因此，人们在这里所看到的透明或透明度仍然集中反映人们的思想偏好，并不具有普适价值。

但是，上述关于透明度的文献主要集中在国际财经领域，而且只是停留在对透明度的价值理念即自由、民主、人权、平等的诉求上。因此，此阶段只能是对政治透明的认知阶段。由于国际经贸领域的政治味道非常浓厚，其所反映的也正是政治层面的透明，所以对政治透明的认识应该从这一时期开始。

近些年来，关于政治透明的研究逐步得到加强，出现了专门研究政治透明的文章。例如，美国班克斯通・格林斯（Bankstown Greens）的《政治透明度》和J・M・巴尔金（J.M.Balkin）的《大众传媒怎样制造虚假政治透明》。^[41]前者系统解答了“什么是政治透明度”、“公众为什么要追求政治上的透明”、“作为组织，选择政治透明的意愿来自哪里”等问题。另外，他还系统介绍了政治透明的类型和方式，目前各国的透明状况以及其未来的发展走向，反对与赞同政治透明的观点阐述，政治透明法律条文的解读，等等。后者则系统介绍了透明度的类型，即信息透明、参与透明和责任透明，并且揭露了大众传媒制造虚假的政治透明来欺骗公众的真相；阐释了制造虚假政治透明的危害性以及所应付出的代价，同时也从反面证明，增加政治透明度对实现政治民主的裨益。作者建议通过中介机构来实现透明，即通过新闻媒体或者是网络媒体，将政治信息透露给公众。这样投票者会依据公告作出判断——是继续投票给现任官员还是将其赶下台。因此，民主政策的制定者更倾向于通过中介机构创造透明的环境。美国学者托马斯・菲尔德在《通过“科学法院”实现透明》^[42]中则实际探索了政治透明的运作机制。他认为，政治家们并不热衷于透明，技术团体以及其成员们也同样试图避开透明。为了达到透明，就需要建立一个所谓的“科学法院”以促使官僚群体增加透明度。意大利学者季巴托洛米欧（Giovanni Di Bartolomeo）认为，透明在一般意义上讲，只是意味着以尽可能及时的方式将政务活动应该事先提供的东西公布出来。进而，他将透明分为政治透明、经济透明、程序透明和运作透明等四项，将透明度从经济数据和政治模式两方面来考察，并用量的评估来设计出透明的程度，从不同向度设计透明的评估体系。

在应用层面，日本学者鹤光太郎在其《政府的透明度——改变国家形态的突破口》^[43]一文中，分析了政府增加透明度的必要性和可行性。他从经济学的角度，论述了为什么透明度问题对于有效制约政府极为重要，以及什么是妨碍政府提高透明度的根本原因。他从民营股份有限公司到全民的代表机构——政府这一总的视角进一步强调透明度对腐败和权力的规约作用。

美国学者彼得・罗森道夫在《透明的提供与民主》中对透明也有更深层次的理解，他说：“透明即使不是民主的同义词，也是民主的先决条件。从另一个角度说，透明使得民主选举出来的政策制定者要接受选举人不受约束的问责，从而限制了租金的创造和转移。随着人们对政治透明认识的深入，对政治透明的概念、类型、功能也逐步清晰，其作为政治民主和防止腐败的有力工具会被越来越多的人所认可。”他还说，如果政策制定者主动提供透明，我们就要考虑他提供的动机是什么。透明要求政府官员的意愿服从于投票者的监管，要求建立一个自由获取信息的机构、一个产生信息的机构，这些可以用来限制政府官员利用他们的权力来隐藏他们的行为。因此，从博弈的角度来看，提供信息、政策透明对于政府官员来说也是激励兼容的。^[44]

【注释】

[1]《杜注春秋左传・襄公三十一年》。

[2]《书・皋陶谟》。

[3]（汉）王符：《潜夫论・明暗》。

[4]《宋史・乔行简列传》。

[5]（清）王夫之：《读通鉴论》卷十七。

[6]《六韬・大礼》。用天下人的眼睛来看，就没有看不见的东西；用天下人的耳朵来听，就没有听不见的声音；用天下人的脑子来思考，就没有不知道的事情。

[7]《荀子・正论》。当政者治理国家的原则和政策措施，还是以明白为好，而不宜于隐晦，以公开为好，不宜于隐瞒。所以，当政者的政令措施公开明白，下面就会安定，否则就会人人自危而不安。

[8]《史记・周本纪第四》。

[9]（清）魏源：《海国图志》，中州古籍出版社1999年版，第389页。

[10]（清）魏源：《海国图志》，中州古籍出版社1999年版，第389页。

[11]（清）魏源：《治篇十二》。

[12]（清）王韬：《弢园文录外编》，中州古籍出版社1998年版，第57页。

[13]（清）郑观应：《盛世危言》，中州古籍出版社1998年版，第97页。

[14]《万国公报》月刊，第六十九、七十册。

[15]高一涵：《民约与邦本》，《青年杂志》第一卷第一号，1915年11月15日。

[16]丛日云：《西方政治文化传统》，黑龙江出版社2002年版，第17—19页。

[17]胡仙芝：《政务公开与政治发展研究》，中国经济出版社2005年版，第35页。(www.daowen.com)

[18]［英］戴维・赫尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社2004年版，第60页。

[19]应克复：《西方民主史》，中国社会科学出版社2003年版，第24—28页。

[20]［希］希罗多德：《历史》第二卷，王以铸译，商务印书馆1963年版，第80页。

[21]［意］马斯泰罗内：《欧洲民主史》，黄华光译，社会科学文献出版社1998年版，第41—42页。

[22]［英］哈林顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆1996年版，第83页。

[23]［英］洛克：《政府论》（《西方政治四大名著》），牛新春、罗养正译，天津人民出版社2002年版，第284页。

[24]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆2004年版，第24页。

[25]［法］罗伯斯庇尔：《革命法制与审判》，赵涵舆译，商务印书馆1984年版，第139、150、155页。

[26]［德］康德：《法的形而上学原理：权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第136页。

[27]［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第263页。

[28]［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第272—273页。

[29]［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第389页。

[30]应克复：《西方民主史》，中国社会科学出版社2003年版，第452页。

[31]［英］约翰・弥尔顿：《论出版自由》，吴之椿译，商务印书馆1958年版，第46—47页。

[32]李春霞：《是“城市广场”还是“圆形监狱”》，《中国传媒报告》（香港）2002年第2期。

[33]四周是一个环形建筑，中心是一座瞭望塔。瞭望塔有一圈大窗户，对着环形建筑。环形建筑被分成许多小囚室，每个囚室都贯穿建筑物的横切面。各囚室都有两个窗户：一个对着里面，与塔的窗户相对；另一个对着外面，能使光亮从囚室的一端照到另一端。然后，所需要做的就是在中心瞭望塔安排一名监督者，在每个囚室里关进一个疯人或一个病人、一个罪犯、一个工人、一个学生。通过逆光效果，人们可以从瞭望塔的与光源恰好相反的角度，观察四周囚室里被囚禁者的小人影。这些囚室就像是许多小笼子、小舞台。在里面，每个演员都是茕茕孑立，各具特色并历历在目。敞视建筑机制在安排空间单位时，使之可以被随时观看和一眼辨认。总之，它推翻了牢狱的原则，或者更准确地说，推翻了它的三个功能——封闭、剥夺光线和隐藏。它只保留了第一个功能，消除了另外两个功能。充分的光线和监督者的注视比黑暗更能有效地捕捉囚禁者，因为黑暗说到底是保证被囚禁者的。可见性就是一个捕捉器。［法］米歇尔・福柯：《规训与惩罚——监狱的诞生》刘北成、杨远婴译，北京三联书店1999年版，第224—225页。这种监督模式就像一个透明的监督器，因为犯人活动都在透明的场域内活动，所以容易监督和控制，防止犯人们做私下活动，该原理用于反对腐败，就成了一种透明装置或机制。

[34]《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第414—421页。

[35]《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第378页。

[36]在《关贸总协定第十条〈贸易条例的公布和实施〉》第1、2、3、4条中明确规定了会员国的政策公布职责和义务，其中第一条内容主要涉及：缔约国（方）有效实施的关于海关对产品的分类或估价，关于税捐和其他费用的征收率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制和禁止，以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法律、条例及一般援用的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以使各方政府及贸易商对它们熟悉。一缔约国（方）政府或政府机构与另一缔约国（方）政府或政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。但本款的规定并不要求缔约国（方）公开那些会妨碍法令的贯彻执行、会违反公共利益、或会损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料。这些条款所体现的原则就是透明度原则。

[37]透明度原则的基本含义：缔约国有效实施的关于海关对产品的分类或估价，关于税捐和其他费用的征收率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制或禁止，以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与一般援用的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以使各国政府及贸易商对它们熟悉。缔约国政府或政府机构与另一缔约国政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。这就要求各缔约国政府实施有关贸易政策法律时，必须提前公布，以便缔约国有一定的时间熟悉它。这种透明度是互惠的，各缔约国彼此都要公开这些内容。关贸总协定之所以规定透明度原则是为了防止缔约国之间进行不公开的贸易，从而发生违背无歧视待遇原则的现象。见毛蓉芳主编：《关贸总协定知识读本》，中国物资出版社1999年版，第18页。

[38]“腐败排行榜”是一份由专家学者，特别是国情分析专家根据国际上十几份著名的调查报告，依照各国政府官员在国际商务活动中的受贿行为，对各国政府的腐败状况予以评估，给出分数并排列名次的报告。这份报告反映的是各国商人或国情分析专家对各国腐败程度的评价。因为它的评估结果是依据十几项调查报告汇集而成的。因此，它被称作是“民意调查中的民意调查”，因为它的评估结果是依据十几项调查报告汇集而成的。参见郭莲：《“国际透明组织”的腐败排行榜》，《领导广角》2003年第10期。

[39]透明国际（Transparency International，简称TI）是一个专门开展反腐败活动的国际性非政府组织，成立于1993年。因为担心那些应当用于国家建设和发展的世界银行贷款被大量贪污挪用而使较为贫穷的国家走向崩溃，德国人彼得・艾根在从世界银行退休以后成立了这个非政府组织，以期引起人们对腐败问题的重视，并推动世界各国的反腐败行动。

[40]透明度定义为：公开披露可靠与及时的信息，有助于信息使用者准确评价一家银行的财务状况和业绩、经营活动、风险分布及风险管理实务。该报告进一步讨论认为，披露本身不必然导致透明；为实现透明，必须提供及时、准确、相关和充分的定性与定量信息披露，且这些披露必须建立在完善的计量原则之上。透明信息的质量特征包括：全面、相关和及时、可靠、可比、重大。参见http://www.docin.com/p-10956505.html#documentinfo。

[41]How Mass Media Simulate Political Transparency，http://www.yale.edu/lawweb/jbalkin/articles/media01.htm.

[42]G.Field，Thomas.Professor of Law，Pursuing Transparency through Science Courts，http://papers.ssrn.comsol3papers.cfm?abstract_id=1270552.

[43]［日］鹤光太郎：《政府的透明度——改变国家形态的突破口》，《开放导报》2003年第10期。

[44]［美］彼得・罗森道夫：《透明的提供与民主》，刘光军译，《马克思主义与现实（双月刊）》2004年第3期。