一、思想脉络

在古希腊，荷马时代是政治权力刚刚萌芽、国家尚未出现的阶段，政治生活极为原始。原始民主形式——民众大会需要在解决重大问题时才举行，而且民众大会还仅仅是一个讲坛式的议事机构，其主要职能不是为了决策而是制造舆论和传递信息。因为开会时全体成年男子即全体战士都参加，因此在大会进行政策表决时，都通过一定方式表达，而且结果大家都知道，所以决策的过程和结果都是公开的，不需要特殊的方式和路径。^[16]

在雅典民主时期，一切公民无论财产多寡，均享有平等参与公民大会和在大会上决定国家重大事务的投票权，公民大会的参与者拥有知情权、审议权，享有自由发表意见、了解讨论内容真相的权利，行政官员由公开选举产生而且轮流执政。梭伦和克里斯提尼改革以后都采取轮番执政原则，并采用“贝壳放逐法”来公开监督行政官员。在罗马共和国时期，随着平民反对贵族斗争的不断胜利，由贵族垄断国家的局面逐渐改观，并向平民开放，在罗马议事厅外的大街上竖起一块木板，每天在上面书写关于元老院的议事记录。在中世纪的意大利城市共和国，总督接受和发出任何信件和礼物，都必须经过政府指定人员的检查，总督发出的任何政令和对外言论都必须由各级机构公开讨论通过。在东方的亚述时期，由公民来判决法律案子，自由民即公民以陪审团的形式听证并处理案件。^[17]在马西利乌斯看来，人民的意志比一个人的或少数人的统治更能有效地保证政府服务于公共利益。许多人制定的法律，比其他统治形式制定的法律更具有至上的地位，更能够得到支持。它们之所以是至上的，因为当个人根据其他人的观点和目的公开检查自己的观点和目的时，他们就不得不对之进行修改，并迁就他人的观点和目的。^[18]

在西方古代社会流行的直接民主制中，就有公开办事的习惯乃至相关规定，并且公开的范围非常广泛。在古希腊氏族社会的民主制中，氏族联盟的组织原则之一就有：会议必须在民众面前公开举行，任何人都可以通过在大会上发表演说来讨论公共问题，但是决定权属于公议。……人民大会召开时，人民都站在周围，按规定的程序参加讨论。^[19]梭伦改革设立陪审法庭代替贵族最高法院的一部分权力。伯利克里改革建立了由陪审团作最后决定的民众法庭，陪审法官由抽签产生，所有公民都可以担任。这些措施无疑对司法过程是一种很好的监督程序，有利于司法过程的公开和透明。在罗马帝国时期，恺撒大帝曾发布命令：“今后元老院的工作报告，务须每日公布”，并在罗马议事厅外的大街上竖起一块木板，每天在上面书写文字，报道元老院的议事记录。^[20]

在意大利的民主共和国中，民主精神不是通过人民团体而是通过立宪俱乐部来传播的。“在这些俱乐部中，人们展开讨论而不是作出决议，拟制法案而不制定法律，对治国基本原则提出建议但是不做最后规定，审查、控制的是群众整体而不是个人。”开办的政府报刊，刊登各种政府政策信息，“在城市和农村的人民中”广为传播。^[21]

亚里士多德认为，“理想的政治应该是全体公民参加的民主政治，因而政治不应该成为统治者终身不离的职业。由于公民都天赋有平等的地位，政治上这种恒业就不可能实行，而且根据公正的原则——无论从政是一件好事还是坏事——也应该让全体公民参与政治”。然而，在现实政治生活中，根据社会分工的专业化原则，在社会中，政治核心由那些具有政治知识和实际才能的专业人士掌握着，而大众只是对他们进行监督。因此，公众所要做的就是对政治能手的了解，通过投票方式将他们满意的政治代表选拔出来去管理众人的事情，并用此方式将那些无所作为或者是腐败的官员（腐败者或是不作为者）驱逐出政治核心。这是“人民主权”理论的现实解释。

在西方的近代历史进程中，一些思想家在建立民族国家的过程中进行了扩大政治透明度的思想探索。哈林顿（James Harrington）在谈到关于政治透明和政治监督时认为：立法会议员由抽签来定，执行议员的选拔在执行议会中当着人民进行抽签来最后决定；会议允许旁听，在观众们的桌子周围设立分离的栏杆，分别为反对者和提案的人提供；法案在印行后向人民公布讨论几个月时间，收集反对意见，并通过这些方法了解民情；对选举过程进行必要的监督，由专门设立的视察员代理监督员，主持选举。有两个区的监督员坐在中间甬道的尽头，前面放一张桌子，面对着公众。^[22]在这种场面设计和政治程序中，透明程序体现在各个阶段：首先立法会的选拔由公众通过公开程序进行遴选；其次在立法院组成之后，立法会的立法过程也是透明的，其主要特征就是吸收公众参与或旁听，同时允许反对者和议案提供者参加；再次是在草案公布之前向人民公布，接受人民的意见和建议，并设立专门机构收集并分析民间建议；最后在重要的选举过程中设立专门的监督员，主持并监督选举。这些监督和公开程序的设置，提高了这些政治过程的透明度，减少了各个过程的暗箱操作，满足了人民的知情权利，接受了人民监督，对今天的政治制度设计具有一定的借鉴意义。

洛克强调：“无论哪一个国家的政体是什么，拥有统治权力的人必须通过已经公布的、得到大家认可的法律，而不能用临时命令和未公布的决议来治理。……既然政府的一切权力就是为公众谋利益，就不应该是用专制的和随意的方式来治理国家，而必须采用已经制定并公布的法律。”^[23]从立法角度阐释立法透明对法律威力的独特作用。

孟德斯鸠曾揭露说，在专制政体的国度里，“首脑人物多半是不诚实的人，而要求手下的人都是善人；首脑人物是骗子，而要求手下的人同意只做受骗的呆子”^[24]。在专制政体里，政治是少数人的专利。专制和独裁的特征是在暗室中玩弄权术和骗术，视被统治者为瞎子、聋子和呆子。搞政治封锁与政治愚弄，是因为统治者唯恐人民得知他们的隐私秘密和政治底细，因而政治过程全在暗箱操作。民主政治是全体人民的事，是多数人的专政。它是依靠广大民众的信任、支持和参与来维持的，它没有什么隐私和秘密可向群众保守。代表人民意志的公共权力机关没有理由害怕群众知道自己的政治主张，完全可以当着群众的面办理一切政务，因而可以最大限度地实行公开性原则，自觉接受公众的监督与评议。

罗伯斯庇尔认为，公民有权了解自己议员的一切行为；议员们应当向人民提出自己管理事务的翔实报告，并且很尊敬地服从人民的判断。在他看来，对群众开诚布公是政府的一项责任，并且，不仅在宪法中作出规定，还需要使公开达到最大限度。“立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行；宪法要求的对公众公开应当尽可能地广泛。”^[25]罗伯斯庇尔的论述在一定程度上强调了政务公开要达到最大“限度”，并认为政务公开是政府的责任，从侧面为政务公开不断发展、深化提供了依据，也为政府发展方向提出了要求。

进入19世纪以后，德国许多思想家提出了“国家行为公开论”。如康德指出：“公共权利包括全部需要普遍公布的，为了形成一个法律的社会状态的全部法律。因此，公共权利是这些法律的体系，公共权利对于人民或对于许多民族，在他们的相互关系中是必需的。”^[26]康德认为，公民权利包含在国家制定的法律条文当中，而法律在制定或执行过程中要充分公开，因为公民之间关系的调整需要成文而且明确的法律规范，否则公民活动将会出现不法行为。康德对政务公开乃至政治透明的认识不仅仅限制在政治领域，而且在公众层面他也认为公众活动也应该在所公布的法律所允许的范围内活动。

黑格尔则将“国家行为公开论”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”与“议会的公开”。对法律的公开而言，他认为：“法律必须普遍地为人知晓，然后才有约束力。把法律挂得老高，结果没有一个公民读到它们，或者把法律埋葬在洋洋大观和精神渊博的册籍中，在载有相反判决和不同意见的判例汇编中，以及在习惯的辑录中，等等，再加所用的文字诘屈难懂，结果只有那些致力于这门学问的人才能获得对现行法的知识；无论是前一种或后一种情况，都是同样不公正的。”^[27]黑格尔和康德都主张法律的公开，并将不公开看做是一种不公正。但是他们在讨论法律公开的面向时却各有所指。康德从公众活动的合法性角度来阐述法律公开的必要性，而黑格尔则从官方对法律公开的态度和形式层面说明，如果政府部门没有做到法律公开，就会造成事实上的不公正，其主要注重于对普通百姓的公平公正状况评价。(www.daowen.com)

黑格尔所强调的审判公开是指，“法律在特殊事件中的实现，即外部手续的历程以及法律理由等等也应该尽可能使人知悉，因为这种历程是自在地在历史上普遍有效的”。他认为，根据政治常识可以看出，审判公开是正当的、正确的。反对这一点的重大理由无非在于，法官大人们的身份是高贵的；他们不愿意公开露面，并把自身看做是法的宝藏，非局外人可以问津。但是公民对于法的信任应属于法的一部分，正是这一方面才要求审判必须公开。公开的权力的根据在于，首先法院的目的是法，作为一种普遍性，他就应当让普遍的人闻悉其事；其次，通过审判公开，公民才能信服法院的判决确实表达了法。^[28]黑格尔在强调公开的价值取向的同时，一方面阐述了审判公开的功能与效果，另一方面他也论证了法官们不愿进行审判公开的心理暗示。从另一方面表明，促进政治透明与政务公开的路途并不平坦。

黑格尔推出的“议会的公开”则主要指的是等级会议议事记录的公布。他认为，等级会议的公开是一个巨大场面，对公民来说，具有卓越的教育意义。人民大部分从这里获知他们利益的真实性质。……足以示范的操行、才能、技能在这里才初次发挥出来。部长们当然是厌恶这种会议的，他们必须运用机智和辩才来应付在这里对他们所进行的攻击。但会议的公开毕竟是在一般国家事务方面教育大众的重要手段。凡是等级会议公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的民族，在对国家关系上就显出更有一种生动活泼的气象。唯有把它们的每一个步骤都公开，两院才能跟公共舆论的前进步伐一致。^[29]公民政治参与是对公民进行政治教育的手段和捷径，也是公众参与政府决策的渠道。黑格尔强调议会议事记录的公开一方面所体现的公众对公共决策内容的监督，也体现出对政府公共服务过程的监督和问责。离开了对意识过程与记录内容的监督，公民参与国家决策事务就是一句空话，人民主权就会变成为一枚虚假的橡皮图章。

在近代社会，报纸等大众传播媒介日益成为促进政治生活公开的工具。固然，在那个时代里，大众传媒尤其是报纸是由那些在政治上占统治地位的人们所掌握的。但是，弱势群体的意见、少数派的意见也能得到一定的反映，尽管在效率上不能与权势群体相提并论。因此，通过大众传媒，人们可以进行甄别、选择，相对于封建专制与封锁是一种进步，因为这些成为不公开的公开、不透明的透明。这种透明不是现代意义上的透明，而是一种开明政治，不过他们推行政务公开的途径和方式却是值得借鉴和发展的。

英国弗兰克斯公爵认为：“对任何独裁行动的最有效的检查就是公开。”人们还认为，了解官方信息不仅仅是公民的权利，而是为了“提高政府的质量”。^[30]英国政治思想家约翰・弥尔顿认为：“我们对于光明感到骄傲，但如果我们不能明智地对待太阳，它就会让我们瞎眼。……上天赐给我们光，不是要我们对着光注视，而是要我们利用光来发现我们还远不知道的东西。”^[31]清净光明的阳光提供给人们的是光明、是工具，而不是自我残害的理由，其中，最关键的是不要作茧自缚。

不过，处于这个时期的人们对透明的理解还只是停留在价值层面。西方功利主义先驱边沁在其《圆形监狱》中阐述了自己对“透明”的理解。他认为，通过透明的中央塔楼监视圆形监狱中的犯人，犯人看不到监视的人，在心理上感到自己已经被监视，迫使自己循规蹈矩。他还建议将监狱建立在城市附近，以便成为一个活生生的提醒物。“在他看来，透明，每一个人都会看懂，社会也会被看懂，这样沟通成为可能，从而，不善的东西不再存在，最后达到一个完美的社会。然而，他最关键的弱点就是没有说透彻‘透明’，我们可以说眼睛没有阻碍地看到叫做‘透明’，也可以说思想没有隐藏也叫‘透明’。但是，思想要透明必须有思维，虽然我们说，若要开诚布公地交流，就需要这样那样的条件。要每一个人相互看懂，要社会被看懂是多么困难。而且就算是都能做到这一点，‘善’离我们还会有很长一段距离，完美的社会只能是一张空头支票。”^[32]将这种圆形监狱模式应用于社会政治生活，就是一种民主监督的政治设计，“透明”成了民主、自由、幸福的代名词。法国著名学者福柯的《规训与惩罚》有关“全景敞式监狱”^[33]的论述与边沁的圆形监狱设计极其类似，对透明的作用和意义有更进一步认识。在福柯那里，透明成为一种监督和制约机制，它规约着社会成员（犯人）的一切活动，使整个社会处在相互监督和规训之中，人们不能有丝毫的懈怠而积极地从事自己应尽的职责。

在巴黎公社时期，公社成员由全体公民公开选举产生，并公开地、朴实地做他的工作，“公社及其成员的业绩好坏由全体公民来民主、公开地评判，这些勤务员经常在公众监督之下进行工作，公社的法令、政策由全体公民讨论通过后公布在大街小巷，使老幼皆知”^[34]。公社实行了彻底的公开性原则，敢于向整个社会公布国家所有的政治活动，公布自己的言论和行动，把自己的一切，包括缺点，都告诉民众”^[35]，从而接受群众的监督。这种彻底而明确的政务公开做法，不仅成为社会主义政治建设的标杆，而且也将成为社会主义国家进行政治透明度衡量过程中不可或缺的考量指标。

纵览古今中外关于政务公开以及政治透明的认识和探索，我们不难得出这样的结论：

（1）关于政务公开的探索开始比较早，而且提出的某些思想以及制度设计对今天依然具有参考价值。但是，由于对政务公开的研究与探索主要集中在技术层面，而且主要关注如何促进政府将信息公开，因此有一种实用主义的意味。而目前我们重点关注的是要将政务公开上升到政治透明的高度，通过一种理论的建构把政务公开所能实现的程度以及价值追求进行前景设计。但是就目前所能掌握的文献来看，关于此领域的研究尚属于起始阶段，很多言论和思考仅仅停留在思想层面，而且没有走向实践，或者说实践成分太少。

（2）对政务公开的探索包括论著与文献可谓丰富，思想也比较前卫，探索也比较深刻，但是在政治学层面，尤其是在上升到政治透明高度以后，其论著与文献就显得缺乏，而且这些文献和思想散见于各个思想家的论著中，缺乏系统、有序的整理和归纳，不能从理论高度予以阐明和发挥，从而成为一种缺乏操作性的言论集，而不是具有指导或引导意义上的制度设计和理论概括。

（3）没有明确提出关于政务公开、政治透明等相关概念，对政务公开的认识处在启蒙和价值认知阶段。由于缺乏相对统一的概念系统，对政务公开的研究没能上升到政治透明层面，与此同时政治透明理论体系的构建也成为留给后人进一步完善的空白。对政治透明的朴素认识虽不乏洞见，但是，由于所处时代以及政治、文化等多重原因的影响，政治透明度也没有从根本上得到实际的提高。