7.2.1　基本分析

“政策”是现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念之一。但无论是在日常生活，还是在学术领域，人们对它的涵义并没有一致的界定，定义颇多。中外学者都力图给政策下一个恰当的定义，但由于角度不同化及利益取向的差异，只是见仁见智。政策在某种意义上是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系。在现代经济社会里，政策具有重要的地位和作用。具体来说，政策在市场经济中的作用表现在如下方面:

一是指导作用。即通过确定经济发展的宏观方向，为微观主体提供宏观指导。在经济发展过程中，微观主体的基本行为是，在各自的预算线以内，按市场需求进行市场安排和生产要素的配置，通过产品销售或提供服务来实现企业利润最大化。但是，分散的微观市场主体在市场“这一无形的手”的指挥下去追逐自身利益时，很难对宏观经济的走向或演变作出选择;它只能对本企业的健康发展负责，不能对整个宏观经济的稳定发展负责，当宏观经济出现过冷或过热现象时，这些微观市场主体不可能对宏观经济进行干预和调整。甚至一些微观市场主体在追求自身利益最大化时还会出现一些对宏观经济总体发展的不利，把自身利益建立在危害经济运行或社会发展的基础之上，如为减少成本直接排污对生态环境的破坏，为获得更多利润对自然资源的掠夺性开采。因此，对于微观市场主体的无序运行对经济发展出现的偏差，都要通过“有形的手”即政府的宏观调控进行市场秩序的规范和宏观经济的纠偏，通过政策杠杆的调节和指导作用，提高微观市场主体的价值取向和与经济发展的宏观方向相吻合，减低甚至消除微观市场主体在经济活动中的任意性、盲目性，以提高全社会经济活动的效率。

二是协调作用。即协调经济发展过程中的各种利益关系和矛盾。经济发展过程总要进行各种各样利益分配调整，如城乡关系的处理、地区差别的缩小、部门间矛盾解决、工业农业和服务业间的发展均衡、投资过热与市场物价升高的问题的控制、经济发展与生态环境资源、社会保护间的协调发展问题等。要处理好这些利益关系、协调和解决这些矛盾、化解这些问题，只有依靠国家或权威部门制定相关政策来进行。正因为政策的制定必然要协调各种关系确定基本原则，提供处理各种矛盾的基本规范或为解决各种问题提供基本依据，因而政策成为了协调处理经济发展中各种矛盾问题的最重要手段之一。(www.daowen.com)

三是激励作用。即通过政策调动和市场主体的积极性。市场主体活力的强弱，直接影响到经济发展的动力;市场主体缺乏发展的积极性，经济社会的发展就会停滞或倒退。通过政策机制的作用，在兼顾国家利益的同时对市场主体利益进行激励;通过对产权物权关系的明确，维护市场主体的正当权益;通过减免税费、降低银行利率和财政支持，使市场主体能得到更多的物质利益等手段，能激活市场主体的活力，调动企业创业的积极性。

四是调控作用。即通过各种政策，实现政府对经济发展的宏观调控。经济政策是政府为干预经济发展中的产业投资、生产、产品销售而设计、制定的策略原则和行为准则，对经济活动起宏观调控作用。如产业政策、财政政策、信贷政策、价格政策对经济资源的调控或生产要素的配置等，对于经济的运行影响极大。正由于政策功能所具备的特有作用，使得政策成为政府调节经济运行的一个重要手段。

五是约束作用。即政策对经营主体的行为所形成的某种限制。由于政策是一种规定性，具有一定的限制功能，这种限制功能就是政策的约束作用。如环保政策对生产者向环境排放有害物质的约束，土地政策对土地所有权或使用权的约束，工业用地政策对企业建设进行土地节约的约束等。从理论上讲，政策的约束功能是经济政策发挥其所有作用的基础，如果失去了约束功能，政策就会失去效力。