（二）农村社会保障制度发展现状及改革思路

近年来，党和政府作出了工业反哺农业、城市带动乡村的战略部署，积极推进社会主义新农村建设，以统筹城乡发展的科学思维，大力推行城乡一体化建设。在一系列利好政策与措施的积极作用下，我国农村社会保障事业的发展取得了令人瞩目的成就，主要体现在以下几方面：

其一，新型农村合作医疗制度不断完善。2003年，我国新型农村合作医疗制度试点启动。“新农合”的筹资实行个人缴费、政府补贴和集体扶持相结合，中央对中西部及贫困地区的农民不断加大财政转移支付的力度，以“大病统筹”方式实现了农民在疾病风险下的互助共济。近五年来，随着深化医药卫生体制改革的顺利推进，“新农合”得以不断完善，到“十一五”末期，新农合参合人数达到8.3亿人，参合率达95％，我国农村医疗保障制度体系基本建成。

其二，农村社会养老保险制度实现重大突破。2009年，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始在全国10％的市、县、区进行“新农保”试点。“新农保”也采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，将年满16～60周岁未参加城镇职工基本养老保险的农民纳入参保范围。到“十一五”末，“新农保”参保人数已达1亿人，覆盖了24％的地区，已经领取待遇人数达1828万人^[47]，农村社会养老保险实现重大突破。

其三，农村社会救助制度逐渐健全。2006年新的《农村五保供养工作条例》实施，规定五保供养资金由地方财政专门预算安排，中央政府对贫困地区予以补助。2007年，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度。按照《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求，农村低保资金由地方政府负责，中央和省级政府适当予以支持。同时农村医疗救助工作也广泛开展。到“十一五”末，“我国已基本建立了以农村居民最低生活保障制度和农村五保供养为基础，以医疗、住房、教育、司法等专项救助和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系”^[48]，而且，在政府财政的强有力支持下，农村社会救助标准也逐年提高。

近年来，我国农村社会保障制度取得的成就是不容否定的，但并不能因此掩盖现实中存在的问题与不足。当前，我国农村社会保障制度仍然存在一些不足之处，需逐步加以解决。

其一，农村社保覆盖面仍然过窄。经过近年的扎实推进和艰苦努力，农村社会保障制度的覆盖范围确实有了大幅度的扩大，其中，新型农村合作医疗的覆盖面已达95％，“十二五”期间实现制度全覆盖应该问题不大。但现今，农村社保制度中的其他项目覆盖面仍然过窄，尤其是，现有的社保制度对从事非农产业的如个体经营者、灵活就业者和农民工等特殊群体的保障严重不足。到2009年末参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，虽比上年末增加231万人，但与2亿多农民工大军相比，覆盖面仍显过窄。另外，到2009年底，我国城市化过程中衍生出的大批被征地农民参加社会保障人数为2500多万人，比上年约增加1200万人^[49]，但仍有很多缺乏基本的社会保障。(www.daowen.com)

其二，保障水平低，城乡差距大。城镇社会保障制度较农村社保制度发育更早，因而体制机制更为成熟，造成了保障水平城乡差距较大，农村社保待遇水平有待逐步提高。例如，按照当前“新农保”的制度设计安排，我国农民每月领取的退休养老金至多几百元，这与城镇职工基数较高且不断上调的退休养老金相比，差距明显。另外，到2009年底，全国城市平均低保标准为每人每月227.8元，低保对象月人均补助为165元；全国农村平均低保标准为每人每月100.8元，月人均补助为64元^[50]，差距也在两倍以上。

其三，农村社保基金来源有限。根据有关政策，农村社会保障体系中的养老和医疗两项制度均采取个人缴费、集体补助和国家支持的筹资形式，这种形式一方面确保了个人、集体和国家三方的责任、义务，但另一方面，由于我国地区间发展水平差异大，农民个人的经济状况也千差万别，造成了全国范围内农村社会保障筹资难度大。退而言之，尽管当前政府文件规定，对个人缴费困难的农民实施国家补助，但由于我国现今的农村集体经济发展也存在这样那样的问题，所以，最终可能会出现这种结果，即本该由政府出资的部分政府出资了，而本该由个人和集体出资的部分也由政府财政“兜底”，这无疑会增加财政负担。

针对以上问题，“十二五”期间农村社会保障制度的改革可从以下几个方面着手：

其一，促进现有农村社会保障项目不断完善。以“新农合”为例，自2003年以来，虽然在覆盖面上扩大迅速，实现了预期目标，但由于其侧重“大病统筹”，而“门诊统筹”功能不足，这与农民日常门诊就医量大的现实不相符，也影响了农民的参保积极性。因此，未来五年，在“新农合”门诊统筹试点达全国50％地区的基础上，应继续扩大门诊统筹覆盖范围。

其二，突出重点，推进农村社会保障制度的改革与创新。由于农村社会保障各项目建设时间和投入力度不同，因此应差别对待，比如，与“新农合”不同，“新农保”在2009年才正式试点，它适应了我国日益严峻的老龄化趋势，因而应将其作为未来几年农村社保制度建设的重点内容。

其三，推动农村社保制度向城乡衔接乃至整合方向迈进。推动城乡衔接的社会保障制度建设无法回避农民工、失地农民等特殊群体的社保问题，由于这两类群体情况较为复杂，解决的策略亦有多种，但笔者建议采取以雇佣关系为基准分而化之的方法。^[51]一方面，依据雇佣关系尽快将农民工群体纳入城镇职工社会保障制度，实现在务工地“应保尽保”；另一方面，将失地农民中拥有固定职业的居民也纳入城镇职工社保制度，其余根据实际居住地域或户籍地直接纳入城镇居民社保制度或农村社保制度。