（一）农村社会保障制度作为改革重点的依据

由于计划经济体制下我国城乡二元社会保障模式的影响，当前城乡经济社会发展水平差距还在扩大。按照科学发展观“统筹城乡发展”的要求，以及加快建立覆盖城乡的社会保障制度的战略部署，“十二五”期间，我国社会保障制度改革的重点应放在农村。

首先，从我国社保制度的历史变迁来看，计划经济时期，农村社会保障的欠账太多，农民作为工业积累和国家发展的代价承担者贡献很大，但其总体福利待遇偏低。当时，在城镇，我国建立了以就业为核心的国家/企业社会保障制度，城镇居民大多是国有或集体企业职工，享受养老、医疗等一系列社会保险项目和子女教育、生活补助等众多福利待遇。然而，在农村，改革开放前，我国实行以土地为基础的家庭保障为主、社会（国家/集体）救助为辅的社会保障模式，这种二元社保模式城乡差距明显。一方面，在这一模式中，农村社会保障制度处于空缺状态，只有零星的如五保供养制度、救灾救济制度等项目。另一方面，即使二元保障模式在当时发挥了特定作用，满足了我国工业资本积累的需要，但当时广大农村地区却成为工业资金和原材料的源泉，农民也成为工业积累的代价承担者。比如，农业税一直是我国工业积累的一项重要进账，从1949年到2003年，我国累计征税额达3945.66亿元。而且，为快速积累经济发展所需资本，1953年我国开始对粮食、棉花等农产品实行统购统销政策。统购的农产品通常以限购价转为工业部门的生产和生活资料，但农民却需高价买入农业生产资料，到1983年取消统购统销政策，农民通过工农业产品“剪刀差”对工业的贡献超过6000亿元。^[39]农村和农民对我国计划经济时期的贡献可见一斑，但针对代价承担者即农民的社会保障制度却长期处于空缺状态，我国社会保障制度的农村欠账必须填补，农业和农民对国家发展的贡献应该得到回报。(www.daowen.com)

其次，从我国当前现实来看，我国城乡差距仍然较大，尤其是，城乡社会保障制度不平衡，保障水平差距大，社保待遇悬殊。有学者认为，我国当前城乡差距主要体现在三个方面，“即收入、基础设施和社会权利”^[40]。这三方面内容基本能够概括当前我国城乡经济社会发展水平差距的现实。从城乡居民收入角度看，近年来，党和政府从统筹城乡发展的角度出发，更加注重“三农”问题，千方百计增加农民收入。但城乡居民收入这些年始终呈现拉大趋势，差距比例“从1998年的2.52∶1扩大到2008年的3.31∶1”^[41]。从城乡基础设施条件来看，“十一五”期间，我国农村地区的饮用水、电力、交通、医疗、教育、公共服务等基础设施有了很大改善，但当前与城市相比仍有较大差距，当下我国正在推行的城乡基础设施一体化工程，正是基于这一现实的考量。从社会权利角度看，我国城乡居民的社会权利，尤其是社会保障权利的实现程度差距仍很大。尽管近年来，“农民权利越来越受到重视，以平等权为核心的权利保障被视为解决农民问题的根本问题”^[42]，但由于农村社会保障的历史欠账太多，我国城乡社会保障制度仍存在较大差距。

最后，当前，我国正在积极推动建设社会主义新农村，统筹城乡发展、城乡一体化趋势也日益明晰，构建覆盖城乡的社会保障体系是新农村建设、城乡一体化的重要组成部分。作为我国社保体系的一块“短板”，农村社会保障制度理应成为今后改革的重点领域。深化农村社会保障制度改革是全局性工作，“是同国家关于工业化和城市化的整体战略密切相连的”^[43]。另外，农村人口老龄化趋势加快也是社保制度改革必须优先考虑的客观现实。所以，“十二五”时期，农村社会保障制度改革必须紧密围绕城市化、工业化和人口老龄化三大趋势展开。从城市化角度来说，2005—2009年，我国城镇化率从43％提高到46.6％，平均每年增加0.9个百分点。即使今后每年只提高0.6个百分点，到“十二五”末期城市化率也将达到50％。^[44][45]在农村人口大量涌入城市的同时，城镇规模也在不断扩大，这其中必然涉及被征地农民的社保问题，维护和发展失地农民的基本权益缺不了应有的社会保障。从工业化角度来说，未来的社保制度不仅要覆盖城镇，更应该覆盖农村，尤其要解决在城乡间流动的农民工群体的社保问题。比如，当前用工地“招工难”现象与以往农民工“社保难”可能存在一定联系。从老龄化角度来说，2010年我国超过60岁的老年人为1.74亿，约占总人口的12.8％，预计到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿，约占总人口的16.7％，而届时农村老年人数约为老年人口总数的60％^[46]②如何尽快发展完善“新农保”将是“十二五”时期我国社会保障制度改革的重点工作之一。