（三）“十二五”时期社会保障制度改革的基本任务

预期目标是从我国当前的客观实际出发作出的科学判断，需要通过具体步骤加以实施推进。针对当前我国社保事业发展中仍存在的碎片化、公平性差、政府责任不到位和立法建设滞后等四方面问题，确定“十二五”期间我国社保制度改革的基本任务就显得尤为关键。

1.推进可衔接，弥合碎片化

前已提及，“十二五”时期，我国社会保障制度所要实现的预期目标主要有两个，即全覆盖和可衔接。这是与笔者李迎生关于我国社会保障制度改革目标与推进策略的整体思路相一致的。早在本世纪初，笔者李迎生即提出“中国社会保障制度改革的目标是最终建立一个城乡整合的社会保障体系”的观点。^[32]并提出以“整合模式”或“有差别的统一模式”^[33]，通过统分结合，渐进实现上述目标。

在应当如何推动实现中国社会保障体系城乡衔接的问题上，学界提出了多种方案，“整合模式”或“有差别的统一模式”既吸收了其优点，又避免了其缺陷。具体说来，这一模式的实践操作是，首先是“全覆盖”。中国社会保障制度改革的总目标是建立覆盖城乡居民的社会保障制度，包括推进建立覆盖城乡全体居民的基本养老保险制度、基本医疗保险制度和社会救助制度等等，实现制度全覆盖。其次是“可衔接”（最终目标是统一）。比如，城镇企业职工养老保险的第一支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分及社会救助制度中的低保项目等可设计为城乡共享项目，先行尝试与农村对应制度进行衔接，实现城乡互补、以城带乡。最后是“要区分”。一是项目要区分，当前的城镇企业职工养老项目的第二支柱（养老个人账户）与医疗项目的门诊医疗部分（医疗个人账户）可能无须实现城乡衔接，失业、工伤、生育等项目对农民特别是个体农民来说，也不一定需要建立，城乡之间也可保持一定差异。二是标准要区分，即使今后采取城乡一体化的方法，城乡统一的社保制度越来越多，但立足城乡经济社会发展水平和居民收入、消费水平，保障标准上在城乡间仍可有所区分，可实行“一套制度，多种标准”（但实质待遇水平城乡无显著差别）。

“十二五”时期是建立覆盖城乡的社会保障制度的关键时期，社会保障主要项目（制度）在推进全覆盖的同时，在可衔接上要作出切实的规划，力求取得突破。其中，低保可选择作为突破口，在“十一五”时期已经实现全覆盖的基础上，可先行推进该项目的城乡衔接乃至统一。医疗保障的城镇居民医保及新农合的全覆盖近期即可实现，可先行实现城乡衔接乃至统一。至于城镇居民医保及新农合与城镇职工医保的衔接，也可进行改革的尝试。至于新农保及城镇居民社会养老保险制度，在“十二五”时期主要是推进全覆盖，可衔接可放到“十三五”时期来完成。

2.扩大覆盖面，促进公平性

依据我国当前社保制度存在的公平性弱的问题，以扩大覆盖面来推进社保制度的公平性也是一种必然选择。这是因为，纵然促进社保制度更加公平公正并不是仅靠扩大覆盖面就能一蹴而就的，但如前所述，现今我国社保制度公平性弱的一个主要表征就是对农村地区和城市弱势群体，在制度覆盖面上没有实现“应保尽保”，所以，扩大覆盖面就成为未来五年推进我国社保制度走向更加公平的首要措施。

不断扩大我国社保覆盖面、促进制度更加公平需要从两个角度开展工作，一方面，从人口学角度来看，必须确保我国的社保覆盖人数在“十一五”基础上实现新的增长，争取城乡人口的社保全覆盖，从个体层面实现社会权利的平等；另一方面，从社会学角度来说，“十二五”期间，我国必须将农民工、非公经济组织从业人员等游离于制度边缘的社会群体纳入保障范围，实现社会群体的全覆盖，从而以逐渐实现社保制度的公平来促进整个社会的公平正义。

具体来说，以人口统计口径为标准，未来五年，我国需实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。2009年，新农保试点启动，农民在60岁后首次享受到国家普惠式养老保障，到“十一五”末，“新农保”参保人数已达1亿人，全国有838个县和4个直辖市已开展试点，覆盖了24％的地区，已经领取待遇人数达1828万人。而2003年开始试点的“新农合”和2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险制度，总共覆盖人数截至2010年底已扩大到12.5亿人，7年增长10倍，基本实现了人口的全覆盖。^[34]因此，根据“新农合”的发展经验，预计未来五年，我国的“新农保”覆盖人数也将基本实现农村适龄人口养老保险全覆盖。从人口学角度增强对农民的保障力度是不断促进社保制度公平性的关键性步骤。

以社会群体来分而视之，“十二五”期间，一方面，“我国应重点把更多的农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员等社会群体纳入到社保体系中来”^[35]，并逐步提高各项社会保障待遇水平，使城镇职工养老保险制度更加完善，基本解决农民工参保问题。另一方面，由于当前社会中仍存在基本生活困难人群，因此，未来五年，我国应进一步完善城乡居民最低生活保障、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度。从社会学角度改善对弱势群体的福利待遇将有助于社保制度公平性乃至整个社会公平正义的提升。(www.daowen.com)

3.进一步强化政府的社会保障责任

进一步加强政府责任，加大财政的社会保障投入，逐步提高社保待遇水平，是发达国家社会保障事业发展的基本经验与必然趋势。“十一五”期间，全国财政社会保障支出累计约3.26万亿元，年均增长17.6％，中央财政社会保障支出累计约1.4万亿元，相当于“十五”时期的2.1倍。^[36]未来五年，中央财政社会保障支出增长在坚持量入为出、量力而行的原则下，增速可在“十一五”基础上进一步扩大，以推动各项社会保障事业加快发展。

中央财政社会保障支出应进一步向农村、向中西部地区倾斜（关于中央财政对农村社会保障事业的支持，将在下一节讨论）。中西部地区经济发展水平比较低，政府财政能力比较差，这是众所周知的事实。此外，我国存在为数众多的农民工群体，他们往往是从中西部地区进入东部发达地区务工，也有一部分农民工在务工地参加了各项社会保险，但当这些农民工退休返乡时，却由于各地社保制度规定不一致，社保关系的转移接续问题凸显出来，导致他们在务工地投保却在户籍所在地享受待遇，这无疑加重了中西部地区政府财政的社会保障负担。

既然中西部地区政府财政社会保障投入能力差，就需要中央财政对中西部地区的社会保障事业予以倾斜。中央财政要想加大对中西部地区社会保障的倾斜力度，必须增强中央政府的财政转移支付能力，我国连年增长的财政收入可以确保转移支付能力的逐步提高。具体的措施有三个。其一，增加对中西部地区社会保险的补助。尤其是，必须加大对劳务输出省份的倾斜力度。其二，增加对中西部地区社会救助的补助。一来中西部地区自然灾害频发，二来贫困人口较多，因此必须加大中西部地区救灾救济事业和最低生活保障事业。其三，增加对中西部地区社会福利的补助，以财政直接拨款提高中西部地区居民各项保障与补贴的待遇水平。

建立统一、规范、公平、公正的社会保障转移支付制度，对贫困地区实行社会保障资金的转移支付，是政府切实履行社会保障责任的一大体现。^[37]

4.健全立法体系与相关配套机制

“十二五”期间，还必须推进社会保障法制建设和相关配套机制建设。具体来说，需从以下几个方面展开：

其一，未来五年，我国的社会保障立法必须实现新的跨越。社会保障作为现代国家的主要职能之一及公民享有的主要权利之一，必须依靠法律这一最具强制力的手段来实现。《社会保险法》的颁布无疑是“十一五”期间我国社保法制建设的一大亮点，未来五年，还必须尽快商讨、颁布、实施《社会救助法》和《社会福利法》等社保相关法案，同时通过各部门的协调联合，加强社保法案的贯彻执行力度。

其二，进一步解决社会保障的转接问题。社会保障的转移接续关系到人力资源的合理流动，2010年，养老保险关系跨地区转移接续办法的正式实施，意味着劳动者今后不必再为异地调换工作考虑社保问题，促进了全国劳动力市场的发展，使人力资源的跨地区自由流动更为便捷。未来五年，应通过切实措施，进一步完善社会保障的转接机制。

其三，“十二五”期间，我国的社会保障信息化工程要取得巨大进展，并进一步完善社会保障的补充机制，即商业保险、社会慈善事业和公共服务事业等。为数量庞大的城乡居民发展社会保障事业，缺少信息化管理是万万不能的。比如我国当前推行的“金卡工程”就是社保事业信息化的一项重要工程。而截至2010年6月，全国已有140多个地区发卡1.9亿张，实际持卡人员达7500多万人。^[38]到2015年，我国要基本实现参保人、参保信息的实时上传。