二、有待解决的几个突出问题

“十一五”期间我国社会保障事业的发展固然取得了重大进展，同时也存在着一些比较突出的矛盾和问题，需要通过进一步深化改革逐步加以解决。

第一，社会保障体系呈现一定的碎片化局面。改革开放以来，随着非公经济的快速发展，我国就业方式和用工形式不断多样化，使社会成员因不同就业方式被分为不同的社会阶层或群体。始于20世纪80年代的社保制度改革就是为了应对不断增强的社会分化和社会流动。然而，利益群体的多样化，使得为社会成员提供基本风险预防的社会保障制度呈现“碎片化”，在“十一五”社会保障制度建设迅速推进的同时，这个问题进一步加剧，成为当前我国社保制度最明显的特征，也是亟待解决的重大问题之一。

我们可从以下几个方面认识“碎片化”现象。一方面，社会保障制度设计呈现“碎片化”。近年来，在党和政府的高度关注下，虽然我国社会保障事业，无论是具体项目还是保障水平都有了实质性提升，然而，就单项社会保障制度而言，由于政策对象不同，往往被划分为无数个“子项目”，呈现“碎片化”局面。以养老保险制度为例，目前我国存在机关公务员养老保障退休金制度、事业单位人员养老保障退休金制度、城镇企业职工养老保险制度、新型农村居民社会养老保险制度，等等。另一方面，社会保障制度的“地方化”规制导致社会保障制度在地区间呈现“碎片化”，各地居民实际享有的保障水平差异较大。总的来说，“碎片化”实际上就是我国社会保障制度的“群体差异”与“地区差异”。

社会保障制度的“碎片化”容易造成国民资格、待遇水平和管理机制等方面的人为差别与混乱。首先，对社保制度本身来说，社保制度的“碎片化”，尤其是地区间差别束缚了社保统筹层次向更高水平发展，削弱了社保制度的便携性，使社保关系转接成为一大难题，各自为政的社保基金管理方式潜藏着不稳定和不安全性。其次，对社会来说，社保制度的“群体差异”助长了社会群体间、阶层间福利待遇的盲目攀比，不利于社会稳定和社会融合。^[17]另外，对政府来说，社保的“碎片化”现象会逐渐增加统筹管理的难度，特别是，各地区、各项制度收支状况的“苦乐不均”无疑会加重财政兜底风险，增加政府的财政负担。

第二，社会保障制度本身的公平性不足。追根溯源，我国社会保障制度的“碎片化”局面实际上反映的是我国社保制度中的公平性问题。尽管“十一五”期间我国社会保障事业发展成绩斐然，但当前，我国社会保障制度本身依然存在着公平性差的问题，主要表现在国家和政府对城乡、不同阶层在社保投入上的不平衡。

具体来说，一方面，由于制度惯性的作用，当前我国政府财政对农村社会保障投入依然十分有限。计划经济体制下，我国在城市实行了以就业为核心的国家/企业保障模式，在充分就业政策的作用下，城镇居民大多享受了较高的福利待遇，而农村实行的是依托家庭/集体的以土地保障为主、国家救助为辅的补缺型保障模式。虽然“十一五”期间党和政府大力发展农村社会保障，但与成熟、稳定的城镇社保制度比较而言，农村社会保障发展所需的政府财政支持仍很不足。例如，截至2009年底，农民工群体的养老和医疗保险参保人数分别为2647万和4335万，按2008年11月20日人力资源和社会保障部在国务院新闻办新闻发布会上公布的中国农民工约有2.3亿计算^[18]，这两项社会保险农民工的参保率分别仅为11.5％和18.8％，仅相当于城镇职工覆盖率的1/6和1/4^[19]。

另一方面，即使在城镇，当前由于我国社保制度“碎片化”局面业已成形，不同就业者、不同阶层、不同利益群体间实际享有的福利待遇反而呈现逐渐拉大的趋势。以社会离退休人员基本养老金待遇为例，1990年企业人均离退休费为1664元，事业单位和机关公务员分别是1889元和2006元，差距还不明显，事业单位和机关人均离退休费分别比企业仅高出13.5％和20.6％。但是，到2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，即事业单位和机关人均离退休费分别比企业单位高出86.6％和109.1％。^[20]这种逐渐拉大的差距在“十一五”期间仍未得到有效缓解，成为我国社会当前矛盾频发的不稳定因素之一。

第三，政府责任仍未充分到位。根据表4—2，截至2009年底，我国政府财政支出中用于社会保障的金额已经占GDP总量的6.6％。尽管如此，政府责任仍未充分到位，社会保障财政投入能力较差仍然是“十一五”期间存在的关键性问题之一。我们将表4—2中的GDP、财政支出和社会保障支出三项指标绘制成走势图即可清晰表明，我国GDP总量逐年高企，财政支出也快速增加，但用于社会保障的财政支出仍然增速较慢。从图4—1中可知，“十一五”期间我国社会保障支出的增速明显较GDP和财政支出的增速要慢得多。(www.daowen.com)

图4—1　2005—2009年度我国GDP、财政支出和社会保障支出走势

另外，与其他发达国家历史同期相比，我国现阶段社会保障财政投入能力也是相对较差的。最新统计数据显示，2010年中国GDP为6.04万亿美元^[21]，全年平均增速为10.3％，已经超过日本成为世界第二大经济体。然而，世界银行2009年9月发布的数据显示，截至2009年，日本人均GDP为39738美元^[22]，中国人均GDP为4698美元，日本人均GDP约为中国的8.5倍^[23]，中国当前的人均GDP水平大致相当于发达国家20世纪六七十年代的水平。但即便与历史同期的主要发达国家相比，我国2009年社会保障支出占GDP6.6％的比重也明显偏小。详情请见表4—3。

表4—3　部分国家1960年以来的社会保障支出水平（占GDP的百分比）

资料来源：胡成、黄庆杰：《关于我国社会保障水平的研究与思考——基于国际比较和分析》，载《中国经贸导刊》，2010（18）。

第四，社会保障法律体系极不完善。现代社会保障制度的建立从一开始就是由立法不断推动发展的。早在19世纪早期，英国政府通过了新《济贫法》，正式将保障公民的基本生活纳入政府职能范围。19世纪后半叶，刚刚实现国家统一的德国由“铁血宰相”俾斯麦主持颁布了一系列社会保险法案，其中涉及养老、医疗、工伤等劳资矛盾的核心问题，进一步发展并完善了现代社会保障制度。1935年，刚刚上台执政的罗斯福总统在面对经济大萧条给美国民众带来的一系列灾难时，也将探索建立完善的社会保障制度作为其政治治理的关键举措加以实现，美国政府适时颁布了《社会保障法》，现代社会保障制度得以最终成形。

国际经验表明，一国社会保障事业的健康发展与法制建设关系密切。“十一五”期间，虽然我国在社会保障立法工作方面有了历史性突破，于2010年10月28日经全国人大常委会表决通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日起施行。然而，现阶段，我国社会保障法制建设仍然跟不上实践发展的需求，具体体现在以下几个方面。其一，社会保障相关的立法体系仍很不完备，立法进程仍需加快。虽然《社会保险法》业已颁布并实施，然而，涉及社会保障事业的其他几部关键性法律，如《社会救助法》和《社会福利法》等尚处在立法调研和商讨阶段。其二，立法理念和制度建设的价值取向不明确，“缺少立法的整体规划性和前瞻性”^[24]。现今，我国大部分涉及社会保障的法律法规大多是在具体社会问题出现后，才作为一种应对机制加以制定、实施的，导致很多相关法规缺乏长远性眼光，规划性和前瞻性明显不足。其三，从法律实施机制角度来说，由于中国社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，因此，存在法律实施机制弱化的问题。主要表现在法律执行力度不够强，社会保险费的收缴不严，社会保障基金监管不到位，这样容易产生贪污、挪用、挤占社会保障基金等违法行为。