一、“十一五”时期社会保障制度建设取得重大进展

“十一五”时期，我国社会保障制度的改革受到党和国家的高度重视，被摆到十分突出的位置。2005年10月，党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“十一五”时期我国要努力构建比较健全的社会保障体系的战略规划。2006年10月，党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该《决定》指出，为适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，我国将逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的社会保障体系，将逐步变城乡分割的二元社会保障体制为覆盖城乡居民的一体化社会保障体制，同时多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。引人注目的是，《决定》首次提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。2007年党的十七大，更将社会保障制度建设提到前所未有的高度：一是指出今后社会保障体系建设的主旨和方向是以社会保险为主体；二是提出养老、医疗等项目的具体发展规划；三是重视推动企业、机关、事业单位基本养老保险改革；四是强调城乡居民最低生活保障制度的重要性，对社会保险转移接续、优抚安置、防灾救灾等配套社会保障项目的发展也提出了具体改革方向。在党和国家的高度重视和积极推动下，“十一五”时期我国社会保障制度建设取得了令人瞩目的进展。

第一，社会保障体系日趋健全。“十一五”期间，我国社会保障事业发展始终围绕如何破解二元保障模式这一问题，在党和政府的高度关注下，我国社会保障制度体系不断健全与完善，主要体现在，这一时期，各类具体社会保障项目进展较快，成绩瞩目。从农村来看，自2003年新型农村合作医疗制度开始进行全国试点以来，2006年，政府进一步完善了具有中国特色的农村五保供养制度，2007年，农村居民最低生活保障制度全面实施，2009年9月，国务院又发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始在全国部分市县进行“新农保”的试点工作。

在城镇方面，“十一五”期间，党和政府在积极探索改革机关和企事业单位社会保障制度的同时，也在不断尝试创新，力求将更多的（主要是城镇非就业）居民纳入社会保障范围内。2007年起，国务院决定开展城镇居民基本医疗保险试点，这一项目的推进直接打破了计划经济体制下我国社会保障主要以就业为核心的传统架构，为社会保障的全覆盖打下了扎实基础。另外，针对城乡居民中就医困难的家庭和群众，过去五年，我国逐渐完善了城乡居民医疗救助制度。总的来说，“十一五”期间，我国社会保障的项目数量不断增多，制度体系更加完善，改革正在向纵深方向发展。

第二，社会保障覆盖面迅速扩大。“十一五”期间我国社会保障制度覆盖面不断扩大，各项制度覆盖人数5年内都呈现激增态势。

截至2009年末，全国有23550万人参加了城镇职工基本养老保险，比完成“十一五”规划确定的2.23亿人的约束性指标整整提前了一年。其中，农民工参保人数达到2647万人，比上年末增加231万人，增幅达到8.73％，农民工社会保障事业发展迅速是“十一五”期间我国社会保障制度的一大亮点。同时，到2009年底，参加企业职工基本养老保险的人数达到21567万人，参加农村养老保险人数为8691万人，另外，全国被征地农民参加社会保障的人数已达到2500多万人，比上年约增加1200万人。^[4]在社会救助方面，截至2009年底，全国共有1141.8万户、2347.7万城市居民得到了最低生活保障，全国农村低保对象2290.6万户、4759.3万人。^[5]到“十一五”末，我国正向“应保尽保”的目标阔步迈进。“十一五”期间，各项社会保险项目的覆盖人数见表4—1。

表4—1　近五年来我国社会保险参保人数　单位：万人

说明：表4—1中数据根据各年度人力资源和社会保障事业发展统计公报整理得出，由于2010年全年数据尚未公布，故本报告整理了近五年的人数，下同。

到2010年6月底，全国参加五项保险的人数分别为2.45亿、4.13亿、1.29亿、1.54亿和1.13亿。“十一五”社会保障的各项指标全部提前实现。^[6](www.daowen.com)

第三，社会保障待遇水平明显提高。为使普通群众切实从经济发展中得到实惠，“十一五”期间，我国各项社会保障制度保障水平有了较大提升。其中，表现最为抢眼的当属养老和医疗两项保险。“十一五”期间，我国基本养老金连年上调，企业退休人员养老金月均标准由2005年的711元提高到2010年的1350元，将近翻一番，而在此之前的1998—2004年7年间，我国企业退休人员月养老金总共增加了180元^[7]2009年、2010年和2011年连续3年企业退休人员基本养老金人均每年增长达10％以上。2010年，城镇职工和城镇居民两类医疗保险的大病住院费用补偿比例分别达到72％和60％，最高支付限额已经提高至当地职工年平均工资、城镇居民人均纯收入的6倍以上。另外，新型农村合作医疗制度的大病住院医疗费用的基本报销比例从原来的20％多提高至目前的50％以上，且当前政府和业界正加紧商讨建立新农合的“门诊统筹”事宜。另外，社会救助制度的救助力度不断加大。例如，到2009年底，全国城市平均低保标准为每人每月227.8元，低保对象月人均补助为165元；全国农村平均低保标准为每人每月100.8元，月人均补助为64元。^[8]一系列举措切实保障了我国广大城乡居民在可能出现的生活风险面前的基本生活，使科学发展观的利民惠民观念更加彰显。

第四，政府对社会保障的财政投入力度加大。国家财政支持是我国社会保障事业发展的坚强后盾。“十一五”期间，中央财政对社会保障的投入力度不断增加，“从2006年的2010亿元提高到了2010年的3185亿元”^[9]。总体上看，从2005年到2009年，我国总体财政支出中的社会保障支出金额不断扩大，尤其是财政社会保障支出占总的财政支出的比重，除了2006年增速稍缓之外，其余年份都维持在两位数以上的增速，详情请见表4—2。

表4—2　2005—2009年我国社会保障支出水平　单位：亿元

说明：根据历年《中国统计年鉴》、《财政统计年鉴》整理所得，2007年后的财政社会保障支出扣除了就业补助资金，包括医疗保障资金，2008年增加了保障性住房资金。

资料来源：胡成、黄庆杰：《关于我国社会保障水平的研究与思考——基于国际比较和分析》，载《中国经贸导刊》，2010（18）。

“十一五”期间，政府在社会保障事业的财政投入上特别注重对农村和中西部地区的倾斜。仅2010年提高养老金标准，中央财政就补助中西部省份236亿元；2010年，中央财政对中西部地区按人均60元给予了“新农合”参保补助；“新农保”的基础养老金部分，中央财政对中西部地区更是全额补助。^[10]除中央财政的支持外，按照我国政策，各级财政对农民参加“新农合”和“新农保”均加以补贴，另外，农村居民最低生活保障制度和农村五保供养的保障费用也都直接来自各级政府财政。政府财政对农村、中西部社会保障事业适当倾斜是弥合地区、城乡差距的合理选择。

第五，社会保障立法建设取得重大突破。社会保障是现代社会一项重要的制度，如若没有强制性、长期性的法律规范，这一制度的长远发展必将受到影响。“十一五”期间，我国不仅注重扩展社会保障项目，提高保障水平，加大财政支出，而且还在社会保障立法工作方面取得了重大进展。在“十一五”期间业已颁布实施的有关社会保障事业的法律法规中，《社会保险法》无疑是人们关注的焦点。这一法案历经16年的调研和讨论，于2010年10月28日经全国人大常委会表决通过，于2011年7月1日起施行。《社会保险法》作为我国首部直接关系社会保障事业发展的民生大法，涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，是关乎每个国民福祉保障的法律，无怪乎有媒体将这部法律的通过称作“给民生上了‘保险’”^[11]。除了《社会保险法》之外，“十一五”期间，我国出台颁布的有关社会保障事业的法律法规还有：2008年4月修订颁布的《残疾人保障法》；2010年12月20日国务院修改并于2011年1月1日实施的新《工伤保险条例》。另外，自2005年相关部委开始着手《社会救助法》的起草工作以来，经2008年向全社会征求意见，如今，这一事关我国社会保障事业发展的又一重要法律呼之欲出。

第六，社会保障配套机制、设施逐渐完善。“十一五”期间，我国社会保障体系的配套机制也日益完善，主要体现在两个方面。一是社会保险转移接续出台新规定。2007年党的十七大报告提出了“制定全国统一的社会保险关系转续办法”的要求，2009年5月，胡锦涛在中共中央政治局集体学习时强调，“要加快推进社会保障体系建设，抓紧制定实施全国统一的社会保险关系转续办法”^[12]，2009年底出台了养老保险关系转续办法和医保转移结算办法，“社会保障制度的便携性终于迈出了一大步，农民工养老关系转续问题得以阶段性解决，异地医保报销问题也得到解决”^[13]。二是社会保障基础建设，尤其是信息建设打开了新局面，主要取得了两方面的成就。一方面，人力资源和社会保障部门开展实施的“金保工程”一期任务在“十一五”期间基本建设完成。^[14]“金保工程”的关键是建立各级数据中心（库站），截至2009年底，全国地级以上人力资源和社会保障部门均已不同程度地建立了数据中心，32个省级单位全部实现了与部中央数据中心的网络连接，有89.1％的地级以上城市实现了与省数据中心的联网，城域网已经连接到89.3％的社会保险经办机构和就业服务机构。^[15]另一方面，从便民性的角度来说，“十一五”期间我国社会保障卡的发放数量也呈井喷式增长。2010年8月，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在中国卫生论坛上表示：“到2010年底我国预计将发放一亿张社会保障卡，即有一亿居民将实现医保报销直接结算。”^[16]社会保障卡可用于医疗卫生、养老、就业、社会福利、社会救助等诸多领域，能让更多人民享有便捷的社保报销结算服务。