（二）义务教育均衡发展进展

在全国义务教育基本普及、城乡义务教育免费，上学难的问题基本解决之后，如何让所有孩子都能上好学，如何促进城乡、区域和校际之间教育均衡发展的问题更加凸显出来。对于当前教育发展中存在的不公平问题，人们感受最直接、反映最强烈的，是义务教育发展的不均衡。义务教育作为政府提供的基本公共服务，具有强制性、免费性和普及性，是最应体现教育公平的领域，义务教育均衡发展是促进教育公平的关键。义务教育均衡发展也成为促进教育发展和教育公平的重中之重。

近年来，党和政府在推动义务教育全面普及的同时，也积极推进义务教育均衡发展。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》就明确要求把义务教育工作重心转到均衡发展上来，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》将均衡发展纳入法制化轨道，强调各级政府的法定义务。

从近年的实践来看，义务教育均衡发展取得了一定进展，但还存在一些突出问题，城乡、区域之间发展差距仍然较大，区域内校际之间资源配置不均衡，优质教育资源短缺，与老百姓的期待仍有较大的差距。农村学校基础薄弱，许多地方辍学问题突出，城乡教育质量的差距也成为城乡居民实际收入差距的重要原因之一；优质资源分布不均衡，是中小学“择校热”的根源，也使得“就近入学”与“禁止择校”等政策不但一直难以发挥有效干预作用，反而引发优质学校学区内房价高升等社会问题。“择校热”又进一步导致严重的应试教育，学生应试压力增大，严重背离了义务教育的教育目标，基础教育畸形化发展。

义务教育不均衡有地理、历史因素，但国家的教育制度与政策则是一个重要方面，如以县为责任主体的义务教育发展政策，使得地区经济社会发展差距成为教育差距的决定性因素，造成了各地教育发展的不均衡。重点学校制度使得重点学校享受很多特殊政策和待遇，优质教育资源过度集中，择校和择校费制度则进一步拉大了学校之间的差距。与以往推动义务教育均衡发展主要强调县级政府的责任不同，现在在强化省级政府的教育统筹责任上已基本达成共识，在2009年开始实施义务教育教师绩效工资制时，也已经采取省级统筹的方式。

在《纲要》中，对推进义务教育均衡发展作了重要规划，如在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜，加快缩小城乡差距；推进义务教育学校标准化建设；实行县（区）域内教师、校长交流制度，义务教育阶段不得设置重点学校和重点班，实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，以切实缩小校际差距，着力解决择校问题；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度，鼓励发达地区支援欠发达地区，以切实努力缩小区域差距。《纲要》尤其强调“要全面提高少数民族和民族地区教育发展水平，公共教育资源要向民族地区倾斜，中央和地方政府要进一步加大对民族教育支持力度”，强调要加强教育对口支援，组织落实内地省市对民族地区教育支援工作。

在解决义务教育城乡均衡发展方面，理论界和实践层面的一个重要趋向是农村教育城镇化，这一方面符合我国当前的城市化与城镇化的趋势，也是基于目前农村学校办学条件差、教师外流严重、教学质量低、城乡教育资源严重失衡等实际。^[6]

促进义务教育均衡发展，关键在于全面提升教育质量，合理配置教育资源，加强薄弱学校建设，缩小城乡、区域、校际间差距。此外，还要探索形成一系列长效机制，创新教育管理体制，形成义务教育均衡发展评估和激励机制。

在推动义务教育均衡发展方面，国家近年来逐步加大投入。例如，从2006年开始实施的“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，通过公开招聘高校毕业生到西部地区“两基”攻坚县的农村学校任教，以解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题。到2010年，共招聘18万多名特岗教师（见图2—1），中央财政按人均年1.5万元的标准设立专项资金作为其工资性支出。2010年中央财政安排特岗教师工资性补助经费30.5亿元，比2009年增加8.3亿元，全国约14.8万名特岗教师享受补助。

新疆为从根本上解决农村中小学和学前师资短缺问题，自治区出台了《实施师范生免费教育改革试点实施方案》，开始在全国率先全面推行师范生免费教育，2010—2013年，新疆每年招收6000名师范类专业免费师范生；2011—2012年，对2008—2009年招收的已在校的师范生，纳入非定向就业免费师范生管理之中。自治区设立免费师范生计划专项资金，全额承担免费师范生在校期间的学费、教材费、住宿费和实习支教等相关费用。^[7](www.daowen.com)

图2—1　特岗教师聘用情况

资料来源：《2010中国教育政策解读　让教育更趋公平》，载《人民日报》，20101230。

为推进义务教育均衡发展，中央决定2010—2015年实施“农村义务教育薄弱学校改造计划”，要求各省根据城镇化进程、人口流动变化趋势和教育事业发展需要，在摸清农村义务教育薄弱学校现状和需求的基础上，科学做好农村义务教育阶段薄弱学校改造工作方案，2010年，中央已投入83亿元专项资金。

各地也都把推进义务教育均衡发展工作摆上重要议事日程，因地制宜地对本地推进义务教育均衡发展进行部署。2010年，各地都启动了义务教育均衡发展行动计划，普遍把改善薄弱学校办学条件作为当前推进义务教育均衡发展的重点工作。天津市建立全市统一的义务教育学校现代化的办学标准，2010年已有一半学校通过达标验收，计划到2012年年底每一所学校都达到市政府确定的现代化办学标准。辽宁建设了1000所农村九年一贯制标准化寄宿制学校，覆盖每个乡镇。

各地将区域内教师支教、教师交流等政策制度化，引导教师向农村学校、薄弱学校流动。例如，安徽铜陵、河北邯郸、辽宁盘锦等城市，都积极采取各种措施推进教育公平，努力打造“没有择校的城市”，经过多年的探索，通过合理配置教育资源，鼓励教师跨校兼课、兼职，促进了高水平教师资源共享，校际之间差距缩小，择校问题得以解决。如北京市通过“名校办分校”、“城乡手拉手”，推进“学区化”、城区教师到农村支教、高校对口支援远郊区县教育发展等工作，推动了中小学教师队伍优质均衡发展。成都市积极统筹城乡教育发展，大力推进城乡教育一体化，在教育规划、办学条件、教育经费、教师队伍建设、教育质量等方面深入推进城乡一体化改革，义务教育城乡差异和校际差异进一步缩小。广东省开展“千校扶千校”活动，组织发达地区1000所义务教育阶段学校对口帮扶欠发达地区薄弱学校，收到良好效果。陕西吴起县投入5亿多元统一全县建校标准，实现了办学条件均等化。

许多地方把义务教育均衡发展作为对县级人民政府教育工作督导评估的重要内容。重庆将义务教育标准化完成率作为考核区县党政班子实绩的重要指标。北京、辽宁、陕西、河南、江苏、四川、广西等地建立了义务教育均衡发展表彰奖励制度。

上海市近年来在大规模推进中小学硬件环境基本均衡的基础上，探索“托管”和“捆绑办学”，实施义务教育教师工资全市统一标准，建立赴农村任教职称评聘优先优惠、郊区农村教师津贴和奖励政策等激励机制，促进优质教育资源城乡、校际流动。优质均衡发展缓解了择校热，推进了教育公平。在2009年由经济合作与发展组织（OECD）组织策划、每3年进行一次的国际学生评估项目（简称PISA）中，经过项目组严格抽样，上海市有152所学校、5115名15岁在校学生参加测试，在全球65个国家和地区中，15岁在校学生的阅读、数学及科学三项指标得分，均名列首位。所有指标，都显示出上海义务教育阶段学生校际差异小、学校均衡程度高，不同家庭背景的学生都能受到同样高质量的教育。^[8]