一、加强和创新社会管理对基层党组织建设提出的挑战和要求

新世纪新阶段，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这是改革发展关键时期的重要特征，对党的建设提出了新要求、新挑战。紧密结合基层社会管理创新，推进区域化党建，为解决党的建设和社会管理创新，推进区域化党建；为解决党的建设和社会管理领域存在的突出矛盾和问题，建设好基层党组织和党员队伍，提供了科学思路和实践途径。

（一）区域化党建要素概述

区域化党建是改革开放以后产生的新生事物，通过几年的实践，人们对其的认识在不断深化，对其规律也在逐渐地把握。明确其内涵与单位党建的关系及功能是完全必要的。

区域化党建就是在一定的区域范围内，统筹设置基层党组织，统一管理党员队伍，通盘使用党建阵地，最大限度地推进党的基层组织和党员队伍资源有机整合和优化重组。在党建层级、范围、机制上都有自身固有、独特的要求。在层级上，对基层党建工作实行中观管理，以恰当的层级、合理的幅度抓党的组织和工作覆盖，负责党员教育管理，克服宏观管理的不便和微观管理的缺失，实现上级党组织和一线工作的对接；在范围上，打破地域、产业和行业等限制，变点状推进为块状规划；在机制上，以组织设置形式的创新为基础，推进党建工作的内容、方式方法和机制的创新，强调互动共商，倡导自主管理，有效激发基层党建的活力。

区域化党建与单位党建是相互联系，相互依存，密不可分的。区域化党建本身就包含着“单位党建”的内容，是单位党建的延伸和整合，而“单位党建”则是区域化党建的基础和着力强化的重要目标。我们讲区域化党建是单位党建的延伸和整合，就在于区域内的党组织本身就包括单位党组织，至于党建的内容那是完全相同的，这是一方面。另一方面由于经济社会的快速发展，单纯按照单位党建模式，越来越难以实现组织和工作的有效覆盖，尤其在“两新”组织领域和一些居住地与原单位相分离的退休党员群中更为明显。这些现状，客观上需要用区域化党建模式来对基层组织设置进行动态调整，对党建阵地建设、党员发展和教育管理工作进行全面统筹，有利于基层党建工作的全面推进、整体提高。单位党建是区域化党建的基础和目标，就在于区域化党建如果完全脱离单位党建，那么，党的组织和工作覆盖以及区域共建共享就无法真正开展。同时，单位党建也是区域化党建着力强化的重要目标。比如，区域党组织的一个职能是接纳区域内的流动党员和零星党员，当这些党员所在单位具备了建立党组织的条件后，就通过区域党组织及时要求并帮助这些单位建立党组织，并将相应的流动党员和零星党员迁入这些单位，从而达到了促进单位党建的目的。

通过以上对区域化党建含义和区域化党建与单位党建之间关系的阐述，我们不难看出区域化党建的功能。区域化党建的功能，可以从不同的角度加以概括，但就其最基本的方面而言，有以下几个方面：一是整合社会功能。通过区域化党建构建起新的党的社会整合机制，发挥好各级党组织的引领和组织基层社会的优势和作用，以及时达到协调各方利益，化解各种矛盾的效果。二是整合资源功能。通过坚持区域统筹，充分挖掘和调配社会性、区域性公共资源，发挥党的组织资源对激活、配置、优化整个社会资源的作用，以及时达到资源共享、互动的效果。三是弥合结构功能。可以说，单位党建是“点”，区域化党建是“面”。通过建立点面结合、纵横相融、有机互补的“立体网络型”组织架构体系，以利实现党组织全覆盖的效果。四是服务社会功能。区域性党组织是党的基层组织，同群众联系最直接的组织，服务群众、表达诉求、凝聚人心、排忧解难等方面无疑是它的职责所在。通过建立各种专业合作组织和专项互助组织，促进区域内居民生产生活的组织化和社会化；通过党员服务群众、联系群众，党组织服务基层、服务社会，来凝聚人心、形成合力、夯实基础，促进社会融合与和谐。(www.daowen.com)

（二）基层社会管理要素概述

社会管理的立足点在基层，把握基层管理要素，明确基础社会管理的内涵、功能、特征，是我们研究基层社会管理问题的基础和前提。

基层社会管理有其自身的内涵，就一般意义上讲，基层社会管理就是依照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，规范基层社会行为、协调基层社会关系、解决基层社会问题、化解基层社会矛盾，从而实现维护社会秩序、促进社会和谐的目标。基层社会管理强调“党委领导、政府负责”，是因为社会管理和社会建设工作，是在党的领导和政府的推动下进行的。各级党委和政府是各项社会管理改革与创新的主导力量，这是不能动摇的。同时，党委领导和政府负责，并不是指党委和政府包办一切基层社会管理事务，而是指在涉及基层社会管理改革的基本方向和大政方针上，党和政府应起到掌舵的作用，这是“党委领导、政府负责”的内涵。基层社会管理还包括借助社会力量，引导社会组织、社会团体和企事业单位党委与政府，共同实现对社会的有效管理。这是因为在中国，社会力量的发育，主要得益于政府自上而下的改革所释放出来的社会空间，是党和政府主动推动的结果。因此，社会与党组织、政府之间是合作、互动的关系，不是对抗的关系。社会能在多大程度上发挥协同作用，主要取决于其能在多大程度上配合支持党组织的工作，以及承接政府转移出来的职能。这是“社会协同”的主要含义。而对于基层社会管理内涵中的“公众参与”，主要是指要为公众创造常规化和组织化的参与渠道，实现本地社会事务的自我管理和自我服务。这种常规化和组织化的参与渠道，正是普通民众从个体走向社会的主要途径。在现代社会中，各种公众参与构成了基层社会管理中的一支重要力量。

在我国构建社会主义和谐社会和促进社会建设的新时期，基层社会管理的功能，最主要体现在承担着维护和实现社会稳定，促进城乡基层民主不断发展，服务地方经济发展，改善民生水平的重要使命上。但就具体而言，其功能起码包括以下几个方面：一是基层社会管理是构建社会主义和谐社会和促进社会建设的基础。我国社会建设和管理的重点在基层，只有打牢基层基础，社会主义和谐社会这座大厦才能牢牢矗立。城乡社区是社会的基本单元和重要细胞，基层社会管理和服务是促进社会和谐的重要基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。基层社会管理的成败，关系到政府角色的有效转变与公民社会的发展，关系到政治的稳定和社会的进步。基层社会管理体系是我国社会管理体系与公共服务体系的重要组成部分。现代社会管理体系是由党委、政府、社会组织、群团组织与企事业组织、基层自治组织、公众在社会管理过程中形成的多元共治体系。通过完善基层社会管理体系，推行党委领导的全社会参与式、合作式的共同治理，可以为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。二是完善基层社会管理体系，对于化解各类社会问题与矛盾，具有重大现实意义。当前，我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，影响社会稳定的各类矛盾不断增多，城乡社区因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的群体性事件呈持续多发态势。我国的各类问题和社会矛盾，集中发生在基层特别是城乡社区。随着经济社会发展，越来越多的“单位人”加快向“社会人”“社区人”转变，大量非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、失业人员、外来务工人员等大量涌入社区，基层社区日益成为各种利益关系的“交汇点”、各种社会矛盾的“聚焦点”、各种社会组织的“落脚点”、各种社会群体的“聚集点”、反映社情民意的“晴雨表”。基层社会特别是城乡社区，是维护稳定的源头，是整个社会和谐稳定的基石，把矛盾解决在基层，问题就不会积累起来。完善基层社会管理，把工作的着力点放在社区和基层，把各种社会矛盾和问题化解在基层社区，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而为整个社会和谐稳定和国家长治久安打下坚实基础。三是完善基层社会管理体系，是改变社会管理水平薄弱状况的迫切要求。综合地看，我国社会管理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会管理主体不健全，基层党政组织社会管理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理渠道不畅。城乡社区还普遍面临资源匮乏，配套支持难以满足社区治理需要的问题。社会管理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、城市商业中心区、“两新”组织聚集区、城乡家庭出租屋及城乡结合部存在管理盲区。完善基层社会管理和服务体系，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，可以消除社会管理的空白点和薄弱环节。

基层社会管理工作，是一项具有高度复杂性和多样性特征的系统工程，涉及工作主体和对象的范围广，包含的工作事务种类多，牵扯到的利益关系深，显现其特征是多方面的，但就其最主要的方面，应包括以下几个方面：一是基层社会管理对象，具有高度复杂化和多样化的特征，这加深了基层社会管理的难度。从宁波的实际情况看，基层社会管理的任务日趋繁重，管理难度不断加大。市域人口规模快速膨胀，在工业化、城市化持续快速发展的进程中，宁波成了集聚各类人才和劳动者的“高地”，伴随着巨大的物流、资金流、信息流，一批又一批外来人口纷至沓来，导致全市人口规模迅速扩张；人口结构日趋多元化，市域人口规模的快速扩张主要是在大量外来人口不断涌入的条件下发生的。据全国第六次人口普查数据，2010年宁波市暂住人口统计数为404.38万人，为全省暂住人口最多的城市。2000年我市暂住人口仅为75.25万人，十年增加329.13万人，增长437.38%。人口流动性不断加大，大量人口跨地区流动的特征显著，不同利益群体之间的矛盾日益凸现。随着宁波经济的迅猛发展，形成了各种不同的利益群体。利益不同，诉求不同，不可避免地带来各利益群体之间的矛盾和纠葛。二是基层社会管理主体兼具交叉错位与断层缺位的特征，造成基层社会管理捉襟见肘。随着传统“单位制”的不断变化，许多“单位人”变成了“社会人”和“市场人”，社会管理的主体也由相对单一趋向多元。然而，由于各项社会管理体制尚处于改革摸索过程当中，经常出现一些职责不清、分工不明、对接困难、交叉错位与断层缺位的现象，或多头管理，或推诿扯皮，或无人问津，造成了一定程度的无序化。三是传统的基层社会管理模式的特征，还表现为管理成本较高和管理效率相对低下的问题。基层社会管理主体面对不断涌现的新矛盾、新挑战，都在更新管理理念、创新管理方式上进行了积极的探索，并取得了可喜成绩。问题在于，这些实践探索大多是在分散状态下进行的，取得的成果往往是局部的、阶段性的。缺乏统一高效的组织和动员，基层社会管理的机制就理不顺，各类管理主体就很难相互“买账”。这才是造成社会管理效率无法显著提高，尤其是长效管理机制难以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

从上述传统基层社会管理的特征不难看出，加强有效统领，是未来加强基层社会管理工作的一个主要工作思路。在这方面，如何充分发挥党组织的主导作用，梳理各类社会管理关系，建立健全相关的管理制度和公共政策，对各社会管理主体的管理功能予以正确定位，并明确相互衔接的接点，使各管理主体做到有法可依，有章可循，规范运行，从而有效整合社会管理资源，就成为一个非常值得深入研究的课题。